II SAB/Rz 23/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. Ć. na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku I. zobowiązuje Wojewodę w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem K. Ć. z dnia [...] sierpnia 2015 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego K. Ć. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...].08.2015 r. K.Ć. złożył wniosek do Wojewody o wydanie gruntu zajętego pod drogę krajową nr [...] oznaczoną na mapie nr 192/2 położoną [...]. Pismem z dnia 24.09.2015 r. znak [...] otrzymał wyjaśnienie dotyczące złożonego wniosku. Organ wyjaśnił, że na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 30 grudnia 1981 r. nr [...] działka nr 192/2 o pow. 370 m2 powstała z działki nr 192, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. K.Ć. wraz z żoną J. Ć. nabyli działki 192/1 i 192/3 aktem notarialnym kupna- sprzedaży Rep. A [...] z dnia 16.11.2000 r. K.Ć. nie był stroną postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ kupił działki nr 191/1 i nr 192/3 w 2000 roku, po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego. W tej sprawie K.Ć. kilkakrotnie otrzymywał szczegółowe wyjaśnienia, zatem złożony wniosek z dnia 28.08.2015 r. nie mógł być przedmiotem ponownego rozpatrzenia ponieważ skarżący nie mógł być uznany za stronę postępowania wywłaszczeniowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sprawa niniejsza została ostatecznie zakończona w toku postępowania administracyjnego. Do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia 24.10.2015 r. K. Ć. złożył zażalenie na Urząd Wojewódzki Delegatura na nierozpatrzenie wniosku z dnia 28.08.2015 r. W sprawie wydania gruntu zajętego pod drogę krajową nr [....] w działce o nr 192/2 położonej [...]. Wnioskodawca twierdzi, że wniosek z dnia 28.08.2015 r. jest nowym wnioskiem w sprawie, gdyż na jaw wyszły nowe okoliczności, jakie miały miejsce przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej a mogące stanowić podstawę do jej unieważnienia. Ponosi również, że wmawia mu się, że kupił działki nr 192/1 i nr 192/3, których w istocie nie było. Pismem z dnia 16.12.2015 r. znak [...] Urząd Wojewódzki ustosunkował się do zarzutów zawartych w zażaleniu oraz przesłał do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju kopie dokumentów występujących w tej sprawie. Minister Infrastruktury nie rozpoznał zażalenia K.Ć.. Z akt administracyjnych wynika, że Naczelnik Miasta i Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. wywłaszczył działkę nr 192/2, która powstała z działki nr 192 (pkt 26 decyzji). K.Ć. kupił w roku 2000 udział we współwłasności działek nr 192/1 i 192/3. K.Ć. nie był stroną postępowania wywłaszczeniowego i z tego powodu odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Pierwszy wniosek K.Ć. z dnia 19 kwietnia 2011 r. dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta i Gminy [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. Postanowieniem Wojewody z dnia 1 września 2011 r. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. K.Ć. wniósł zażalenie na to postanowienie. Minister Infrastruktury postanowieniem znak [...] z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 16 listopada 2011 r. K.Ć. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem sygn. akt II SA/Wa 247/11 z dnia 23 maja 2012 r. oddalił skargę kasacyjną. Zanim Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2014 r. oddalił skargę kasacyjną, K.Ć. wnioskami z dnia 3 grudnia 2013 r. i z dnia 20 stycznia 2014 r. wnosił ponownie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. Później, wnioskiem z dnia 20 lipca 2015 r. wnosił o unieważnienie podziału działki nr 192 poprzez unieważnienie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. Za każdym razem informowano wnioskodawcę, że nie został uznany za stronę postępowania wywłaszczeniowego i odmowa w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej została rozstrzygnięta ostatecznie. W dniu 9 września 2016 r. K.Ć. złożył do tut. Sądu skargę na bezczynność Wojewody w załatwieniu jego wniosku z dnia 28 sierpnia 2015 r. opisując swoją dotychczasową korespondencję z organami administracji, zapadłe już w sprawie rozstrzygnięcia i żądając zwrotu działki nr 192/2 nielegalnie zajętej pod drogę krajową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1660 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Strona skarżąca przed złożeniem skargi do WSA skorzystała z przysługującego jej prawa wniesienia do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie - opisane wyżej zażalenie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 24 października 2015 r. Poza sporem jest, że skarżący K.Ć. złożył w dniu 28 sierpnia 2016 r. wniosek do Wojewody o wydanie gruntu zajętego pod drogę krajową nr [...] oznaczonego jako działka nr 192/2 [...]. W uzasadnieniu zażądał zwrotu wywłaszczonego gruntu poprzez wydanie decyzji, od której mógłby się odwołać. Wniosek ten został przez Wojewodę potraktowany jako wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i załatwiony pismem z dnia 24 września 2015 r. z uwagi na fakt braku przymiotu strony postępowania wywłaszczeniowego przez K. Ć. Organ wyjaśnił, że skarżący otrzymał kilkakrotne szczegółowe wyjaśnienia, w tym w piśmie z dnia 11 sierpnia 2014 r., znak: [...]. Dlatego też sprawa ta nie może być przedmiotem ponownego rozpatrzenia, ponieważ skarżący nie może być uznany za stronę postępowania wywłaszczeniowego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Sprawa niniejsza została ostatecznie zakończona w toku postępowania administracyjnego. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem (np. decyzją) lub czynnością z zakresu administracji publicznej powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (zob. art. 149 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Nie można tracić z pola widzenia tego, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania czy organ administracji rzeczywiście nie podjął działania, do którego był prawem zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 sierpnia 2012 r., o sygn. akt II SAB/Łd 88/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2007 r., o sygn. akt I SAB/Wa 194/06, LEX Nr 318035). Ustalone w art. 149 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. określenie możliwości orzeczniczych sądu determinuje zakres rozpoznania sprawy w ten sposób, że uwzględnienie skargi jest możliwe jedynie wtedy, gdy organ nie wydał decyzji, która powinna zostać wydana w terminach określonych w K.p.a. Wydanie aktu czyni niedopuszczalnym orzekanie przez sąd w przedmiocie bezczynności organu. W takiej bowiem sytuacji, tj. wydanie aktu, sąd nie mógłby wydać orzeczenia nakazującego podjęcie stosownych czynności. Faktem, który zdaniem organu usunął stan bezczynności było pismo z dnia 24 września 2015 r., które stanowiło załatwienie wniosku z dnia 28 sierpnia 2015 r. Sąd nie podziela tego stanowiska. Wojewoda zidentyfikował wniosek skarżącego jako żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i z uwagi na brak przymiotu strony u K.Ć. i rozstrzygnięcie już tej sprawy ostatecznie w postępowaniu administracyjnym nie może być przedmiotem kolejnego rozpatrzenia. W odpowiedzi na żądanie skarżącego do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 16 grudnia 2015 r. Wojewoda wyjaśnił, że Naczelnik Miasta i Gminy [...] decyzją nr [....] z dnia [...] grudnia 1981 r. wywłaszczył działkę nr 182/2, która powstała z działki nr 192 (pkt 26 decyzji). K.Ć. kupił w roku 2000 udział we współwłasności działek nr 192/1 i nr 192/3. K.Ć. nie był stroną postępowania wywłaszczeniowego i z tego powodu odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Pierwszy wniosek K.Ć. z dnia 19 kwietnia 2011 r. dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta i Gminy [...] znak [...]z dnia [...] grudnia 1981 r. Postanowieniem Wojewody dnia [...] września 2011 r. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. K.Ć. wniósł zażalenie na to postanowienie. Minister Infrastruktury postanowieniem znak [...] z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody . Na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 16 listopada 2011 r. K.Ć. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem sygn. akt II SA/Wa 247/11 z dnia 23 maja 2012 r. oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem sygn. akt I OSK 2265/12 z dnia 2 kwietnia 2014 r. oddalił skargę kasacyjną. Zanim Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2014 r. oddalił skargę kasacyjną, K.Ć. wnioskami z dnia 3 grudnia 2013 r. i z dnia 20 stycznia 2014 r. wnosił ponownie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnik Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. Później, wnioskiem z dnia 20 lipca 2015 r. wnosił o unieważnienie podziału działki nr 192 poprzez unieważnienie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. Za każdym razem informowano wnioskodawcę, że nie został uznany za stronę postępowania wywłaszczeniowego i odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej została rozstrzygnięta ostatecznie. Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2015 r. K.Ć. wystąpił o wydanie gruntu działki nr 192/2 zajętej pod drogę nr [...]. Byłby to wniosek uzasadniony, gdyby wnioskodawca był stroną postępowania wywłaszczeniowego i gdyby została stwierdzona nieważność decyzji wywłaszczeniowej. Tak jak podano na wstępie niniejszego pisma, Urząd Wojewódzki Wydział Nieruchomości Oddział Zamiejscowy udzielił odpowiedzi na ten wniosek pismem z dnia 24 września 2015 r. i poinformował, że wnioskodawca nie był stroną postępowania wywłaszczeniowego, sprawa została ostatecznie zakończona w postępowaniu administracyjnym i dlatego nie może być przedmiotem ponownego rozpatrzenia. W zażaleniu do Ministra Infrastruktury skarżący powołał się na przepis art. 145 K.p.a. o wznowieniu postępowania w kontekście decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Reasumując, Wojewoda zaniechał koniecznych czynności wymaganych przez K.p.a. w załatwieniu podania strony. W razie wątpliwości co do jego treści, zwłaszcza wobec powołania się przez skarżącego w zażaleniu na przepisy o wznowieniu, powinien był wezwać skarżącego do sprecyzowania jego żądania stosownie do art. 64 § 2 K.p.a. Zaniechanie tych czynności przesądza o bezczynności organu w załatwieniu podania skarżącego z dnia 28 sierpnia 2015 r. Mając powyższe na uwadze Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy jak w pkt I wyroku. W pkt II Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wobec wielości postępowań zainicjowanych przez skarżącego potraktował jego żądanie jako nie wiążącą korespondencję w załatwionej już sprawie. Należy podkreślić, że organ nie pozostawił żadnego pisma strony bez niezwłocznej odpowiedzi. Orzeczenie w pkt I i II wydano na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.