II SAB/Rz 24/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego P. D. z dnia [...] stycznia 2021 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji na rzecz skarżącego P. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi P. D. (dalej w skrócie: "skarżący") jest bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej w skrócie: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 19 stycznia 2021 r. skarżący zwrócił się do organu pismem przesłanym w formie wiadomości e-mail o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej policjanta G. W., w szczególności o przesłanie na wskazany adres poczty elektronicznej: 1) życiorysu, 2) kopii dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i szkoły policyjnej, 3) informacji o przebiegu drogi zawodowej, 4) kopii mianowania na Policjanta, 5) kopii oświadczenia majątkowego, 6) kopii aktualnych badań psychiatrycznych. W odpowiedzi pismem z dnia 28 stycznia 2021 r. nr [...], przesłanym na podany we wniosku adres poczty elektronicznej skarżącego organ poinformował, że ujęty we wniosku rodzaj informacji i dokumentów zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wykracza poza zakres informacji publicznej. Wnioskowany zakres udostępnienia informacji ingeruje w znacznym stopniu w prywatność osoby fizycznej chronioną zarówno normami zawartymi w art. 47 Konstytucji RP, jak i przepisami z zakresu ochrony danych osobowych, w tym Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE. Organ wskazał, że wyjątek od powyższego dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, jednak nie znajduje on zastosowania w analizowanym przypadku, albowiem powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05 organ stwierdził, że w tym konkretnym przypadku nie istnieje adekwatny związek pomiędzy zakresem wnioskowanych informacji, a pełnioną funkcją. Ponadto organ wskazał, że wniosek dotyczy danych dotyczących konkretnego policjanta znanego skarżącemu z imienia i nazwiska, co uniemożliwia skuteczne wykonanie anonimizacji danych osobowych. Reasumując organ stwierdził, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, a jego realizacja byłaby sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa oraz prawem do prywatności osoby fizycznej. W skardze na bezczynność organu skarżący zażądał stwierdzenia bezczynności organu oraz uznania, że informacja o którą wnosił we wniosku należy do kategorii informacji publicznej oraz o zobowiązanie organu do jej udostępnienia we wnioskowanym zakresie, ewentualnie o wydanie decyzji administracyjnej w terminie 7 dni i przesłanie jej na adres e-mail podany we wniosku oraz podany w skardze adres zamieszkania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ miał obowiązek udostępnić żądaną informację po anonimizacji danych wrażliwych. Natomiast ewentualna odmowa udzielenia informacji musi nastąpić w formie decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący stwierdził, że każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialnotechniczna) w terminie 14 dni, a w przypadku gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Skarżący wskazał również, że konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że zachowując termin wskazany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powiadomił skarżącego, że informacja o jaką się ubiega nie ma charakteru informacji publicznej. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych organ wskazał, że powiadomienie takie stanowi warunek skuteczny uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że organ nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji, organ wyjaśnił, że dane i dokumenty, o które wnioskuje skarżący, nie należą do kategorii informacji publicznej, dlatego też odmowa ich udostępnienia nie następuje w formie decyzji. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 35/19. Organ wskazał przy tym, że na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje jedynie uprawnienia do wglądu do dokumentów urzędowych, a nie prywatnych. W ocenie organu dokumentami prywatnymi osoby, której dotyczy wniosek skarżącego, w tym przypadku są bez wątpienia: życiorys, kopie dyplomów ukończenia szkół i szkoleń, informacja o przebiegu służby (drogi zawodowej) z akt osobowych, dokument potwierdzający przyjęcie do służby w Policji, świadectwo ukończenia kursu podstawowego uprawniające do wykonywania obowiązków policjanta i zaświadczenia lekarskie, w tym zaświadczenie potwierdzające badanie psychiatryczne. Natomiast odnośnie żądanego oświadczenia majątkowego policjanta, organ powołując się na art. 62 ust. 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji wskazał, że tylko informacje zawarte w oświadczeniach o stanie majątkowym osób pełniących funkcje organów Policji są publikowane na właściwych stronach Biuletynu Informacji Publicznej. Z ostrożności procesowej organ zauważył, że pismo z dnia 28 stycznia 2021 r. spełnia wszelkie wymogi stawiane żądanej przez skarżącego decyzji administracyjnej odmawiającej udzielenia dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Co do argumentacji Sąd w pełni podziela stanowisko tutejszego Sądu wyrażone w wyroku z dnia 24 listopada 2020 roku, sygn. akt II SAB/Rz 83/20. Wniosek Skarżącego z dnia 19 stycznia 2021 r. o udzielenie informacji publicznej dotyczył udostępnienia zanonimizowanych skanów dokumentów odnoszących się do pracy wskazanego z imienia i nazwiska policjanta, a to życiorysu, kopii dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i szkoły policyjnej, informacji o przebiegu drogi zawodowej, kopii mianowania na policjanta, kopii oświadczenia majątkowego oraz kopii aktualnych badań psychiatrycznych. Odpowiadając na ten wniosek Komendant, pismem z dnia 28 stycznia 2021 r. wyjaśnił, że ujęty we wniosku rodzaj informacji i dokumentów zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wykracza poza zakres informacji publicznej, wnioskowany zakres udostępnienia informacji ingeruje w prawnie chronioną prywatność osoby fizycznej, a wyjątek od powyższego dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, jednak nie znajduje on zastosowania w analizowanym przypadku, albowiem w tym konkretnym przypadku nie istnieje adekwatny związek pomiędzy zakresem wnioskowanych informacji, a pełnioną funkcją. Sąd zwraca uwagę, że w sprawie sygn. II SAB/Rz 98/19 stwierdzono, że policjant jest osobą pełniącą funkcje publiczne, przy czym rozważania Sądu wskazujące na poglądy piśmiennictwa i orzecznictwa, w tym Trybunału Konstytucyjnego oraz końcowe wnioski, Sąd w tym składzie podziela. W szczególności zgodzić należy się ze stanowiskiem, że skoro policjant należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne, to co do zasady informacje dotyczące podejmowanych przez niego w ramach obowiązków służbowych działań - mieszczących się w ustawowych kompetencjach Policji - są informacją publiczną. Zgodzić należy się również z poglądem, wedle którego "Nie oznacza to, że nawet jeżeli wskazany przez skarżącego policjant należy do kręgu osób pełniących funkcję publiczną, to wszystkie informacje z nim związane (w tym objęte wnioskiem) podlegają bezwarunkowemu udostępnieniu z całkowitym wyłączeniem ochrony jego prywatności. Stosownie do powołanego już art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest bowiem, by żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji. Musi zatem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Z wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika zresztą wprost, że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Kryterium tych warunków spełniają informacje nt. posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego, przebiegu kariery zawodowej oraz stanu zdrowia, dające obraz kompetencji (kwalifikacji i predyspozycji) do pracy na określonym stanowisku, w które co do zasady (z pewnym zastrzeżeniem co do oświadczenia majątkowego) wpisuje się żądanie skarżącego udzielenia wnioskowanych informacji obejmujących życiorys funkcjonariusza, kopię jego dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i policyjnej, informacji o przebiegu drogi zawodowej, kopii mianowania na policjanta oraz kopii aktualnych badań psychiatrycznych". Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela natomiast konkluzji, która w sprawie sygn. II SAB 98/19 zadecydowała o oddaleniu skargi a mianowicie, "że żądane dokumenty zawierają co prawda treść o charakterze informacji publicznej potwierdzającej kompetencje konkretnego funkcjonariusza Policji (a więc jak już wskazano, osoby co do zasady pełniącej funkcję publiczną), niemniej jednak same w sobie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej". Pojęcie "dokumentu urzędowego" zdefiniowane zostało w art. 6 ust. 2 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie do art. 115 § 13 Kodeksu karnego, funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej; 2) poseł, senator, radny; 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego; 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy; 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych; 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe; 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej; 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej; 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej dyspozycyjnie; 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że katalog osób będących funkcjonariuszami publicznymi jest w pewnym sensie otwarty, z uwagi na szerokie określenie zakresu pojęć w pkt 4-6. Zatem wniosek jest taki, że funkcjonariuszem publicznym jest każda osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą RP umowę międzynarodową (tak NSA w wyroku dnia 20 listopada 2019 r., sygn. I OSK 4342/18). We wskazanym wyroku wyrażono również zapatrywanie, iż funkcjonariuszem publicznym jest osoba pełniąca funkcję publiczną rozumianą jako wykonywanie zadań publicznych polegających na podejmowaniu działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób (lub łączących się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów) lub gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, czy realizacją funkcji publicznej zajmują się podmioty publiczne, czy też niepubliczne. Konsekwencją takiego rozumienia funkcjonariusza publicznego oraz wykonywanych zadań publicznych jest to, że dokumenty potwierdzające wykształcenia są niewątpliwie dokumentami urzędowymi, a tym samym są informacją publiczną. Również walor dokumentu urzędowego ma akt mianowania na policjanta czy też wynik aktualnych badań psychiatrycznych. Oznacza to, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.p. dokumenty takie - co do zasady - podlegają udostępnieniu w zakresie zarówno postaci, jak i treści. Nie oznacza to jednak, że dokumenty objęte wnioskiem Skarżącego podlegają bezwarunkowemu udostępnieniu. Mogą bowiem zawierać dane dotyczące prywatności policjanta wskazanego we wniosku z dnia 19 stycznia 2021 r. W takim przypadku dokumenty urzędowe nie tracą charakteru informacji publicznej, gdyż stanowią nadal informację publiczną z tym jednak zastrzeżeniem, że podlegają ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.p. W myśl tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Uznając, że zachodzą przesłanki, o jakich wyżej mowa, organ odmawia udostępnienia takiej informacji, jednakże stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.p., ma obowiązek wydać decyzję w tym przedmiocie. Zaznaczyć też należy, że sama anonimizacja takich informacji, bez jednoczesnego rozstrzygnięcia w trybie art. 16 ust. 1 u.d.p. o odmowie dostępu do nich, jest niewystarczającym działaniem organu, które nie chroni przed zarzutem bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 2335/18). Reasumując Sąd stwierdza, że skoro wniosek Skarżącego dotyczył udostępnienia w formie skanów m.in. dokumentów urzędowych i nie został załatwiony poprzez ich udostępnienie, względnie poprzez wydanie decyzji z art. 16 ust. 1 u.d.p., Komendant pozostawał w bezczynności. Sąd nie może przyjąć, że pismo z dnia 28 stycznia 2021 roku jest decyzją administracyjną. Po pierwsze z tego oczywistego powodu, że nie zawiera wszystkich prawem wymaganych elementów. Po drugie natomiast, przedmiotowym pismem stwierdzono, iż wnioskowane informacje nie są informacją publiczną. Przepisy u.d.i.p. nie przewidują w takim skonfigurowaniu działania organu w formie decyzji administracyjnej. Tym samym nie byłoby podstaw do formułowania zarzutu bezczynności. Ponieważ samo założenie organu co do charakteru wnioskowanych informacji było wadliwe, to i konieczna forma działania powinna być inna: organ powinien albo informację publiczną udostępnić, albo wydać decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy jej udostepnienia. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Jednocześnie sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Orzeczenie o kosztach ma oparcie w art. 200 P.p.s.a.