II SAB/Rz 25/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wykonania decyzji nakazującej częściową rozbiórkę garażu -skargę oddala- W dniu [...] września 2007 r. P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając iż organ ten nie rozstrzygnął jego wniosku złożonego [...].03.2004 r. w przedmiocie wykonania decyzji Architekta Miejskiego w P., wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 1979 r. o rozbiórce garażu do 1 m od granicy z działką skarżącego. Skarżący wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wykonania decyzji w przedmiocie rozbiórki oraz zasądzenie kosztów postępowania. Z uzasadnienia skargi i nadesłanych przez organ akt administracyjnych sprawy wynika, że P. K. zwracał się w 2000 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wykonanie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 1980 r. Nr [...] nakazującej J. W. "odsunięcie istniejącego garażu o 1 m od granicy sąsiada K. P.". Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe, uznając, iż decyzja nakazująca odsunięcie garażu została wykonana. Rozstrzygnięcie to, po złożeniu odwołania przez P. K., zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. Jednocześnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wymienianej decyzji z dnia [...] marca 1980 r. i decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. stwierdził wydanie jej z naruszeniem prawa. Dotyczyła ona bowiem sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Architekta Miejskiego w P., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 1979 r. nakazującą J. W. rozbiórkę garażu do 1 m od granicy z działką P. K. Z uwagi na upływ 10-letniego okresu od jej doręczenia stwierdzono jej niezgodność z prawem. W zaistniałej sytuacji P. K. zwrócił się pismem z dnia [...].03.2004 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wykonanie decyzji z dnia [...] czerwca 1979 r. nakazującej rozbiórkę garażu, a następnie w dniu [...].04.2004 r. złożył skargę na bezczynność tego organu do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ten skargę tę uwzględnił, wyznaczając organowi I instancji dodatkowy termin "do udzielenia odpowiedzi w sprawie objętej skargą". Pismem z dnia [...] maja 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował P. K., że kwestia wykonania decyzji z dnia [...] marca 1980 r. była już przedmiotem postępowania, które zostało następnie umorzone jako bezprzedmiotowe wobec stwierdzenia przez organ wykonania tej decyzji. Mając zatem na uwadze, że decyzje z [...] marca 1980 r. i [...] czerwca 1979 r. dotyczą tej samej sprawy, aktualna pozostaje konkluzja o wykonaniu rozbiórki garażu. Tym samym brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Pismo to zostało doręczone skarżącemu w dniu [...].05.2004 r., a w odpowiedzi na nie P. K. skierował do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo z dnia [...].06.2004 r. zawierające skargę na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając temu organowi "bezprawne działania", polegające na zakończeniu postępowania pismem z dnia [...].05.2004 r. zamiast prawidłowo decyzją. Podkreślił też, że organ I instancji działa tendencyjnie i opieszale, podejmując wszelkie działania dopiero po interwencji skarżącego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] lipca 2004 r. uznał skargę P. K. za bezzasadną i podzielił argumentację organu I instancji. W dalszej kolejności skarżący zwrócił się z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zaznaczając, iż wezwanie to dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do którego je zaadresował. Podał, że decyzja z dnia [...] czerwca 1979 r. nakazująca J. W. (obecnie W.) rozbiórkę garażu do 1 m od granicy jego działki jest ostateczna i nie została wykonana, a jej wyegzekwowanie jest obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie skarżącego wszystkie terminy do załatwienia sprawy z k.p.a. zostały naruszone, a pismo z [...] maja 2004 r. nie ma prawnego znaczenia, gdyż sprawę kończy wydanie decyzji. Pismo to Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego przekazał postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. zgodnie z właściwością Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego uznając, iż jest ono skargą na bezczynność i powołując się na art. 37 § 1 k.p.a. W wymienionej na wstępie skardze na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skierowanej w dniu [...] września 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem zaskarżonego organu, P. K. wskazał, że do chwili obecnej organ nie podjął żadnych stosownych działań zmierzających do realizacji decyzji z [...] czerwca 1979 r. , informując jedynie o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania tej decyzji ze względu na jego bezprzedmiotowość. Pismo organu nie ma waloru decyzji i nie daje skarżącemu możliwości dochodzenia swoich praw. Ponadto wbrew twierdzeniom organu rozbiórka garażu wzniesionego bezprawnie na działce należącej do skarżącego nie została wykonana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż argumenty o braku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...].03.2004 r. są bezzasadne. Organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...].05.2004 r., a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował skarżącego o prawidłowości rozpatrzenia jego wniosku i udzielenia pisemnej odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W myśl przepisu art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przystępując do oceny skargi na bezczynność organu zasadniczą kwestią jest zbadanie dopuszczalności jej wniesienia. Z treści żądania skarżącego wynika, że domagał się on wykonania decyzji nakazującej częściową rozbiórkę garażu. Domagał się zatem wyegzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją organu administracji publicznej. Egzekucja tego rodzaju obowiązków uregulowana została w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968, ze zm.). Zgodnie z jej przepisami powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wierzycielem i jednocześnie organem egzekucyjnym. W tej sytuacji zgodnie z art. 26 § 4 wymienionej ustawy przystępuje on do egzekucji z urzędu, a wniosek innych osób ma charakter informacyjny i inicjuje działania organu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, do którego zwrócił się ze swoim żądaniem skarżący był zatem właściwy do podjęcia czynności egzekucyjnych , gdyby okazało się, że decyzja nakazująca częściową rozbiórkę garażu na działce nr 171/6 w P. nie została wykonana. Skarżący wyczerpał też tryb niezbędny do wniesienia skargi do Sądu, tj. skorzystał z przysługującego mu zgodnie z art. 37 k.p.a. środka zaskarżenia. Przepis ten przewiduje możliwość wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W przedmiotowej sprawie z takim zażaleniem na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...].04.2004 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. organ ten uwzględnił tytułowane "skargą" zażalenie P. K. i wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin do "udzielenia odpowiedzi’ w sprawie do dnia [...].06.2004 r. Taka "odpowiedź" udzielona został przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] maja 2004 r. Uznając, że bezczynność w sprawie nadal istnieje, P. K. w dniu [...].07.2007 r. skierował kolejne zażalenie, nazywając je "wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa" i złożył je do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ ten postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. przekazał "skargę" na swoją bezczynność organowi właściwemu do jej rozpoznania zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., tj. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Mając na względzie treść art. 65 § 2 k.p.a., który stanowi, iż podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu, uznać należy, że datą złożenia zażalenia na bezczynność jest [...].07.2007 r. W tej sytuacji skarga P. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożona [...].09.2007 r. jest dopuszczalna. Skarga ta dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a zatem ocena jej zasadności sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organ ten nie podjął nakazanego prawem działania, a więc czy nie wydał aktu albo nie dokonał czynności, nie może natomiast obejmować kwestii mających wpływ na merytoryczną treść aktu lub czynności. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który prowadził postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z [...].03.2004 r. nie pozostaje w bezczynności. Ustała ona bowiem na skutek pisma organu I instancji skierowanego do skarżącego w dniu [...] maja 2004 r. Rację ma skarżący wywodząc, że wniosek przez niego złożony uruchomił postępowanie administracyjne, które winno było zakończyć się rozstrzygnięciem organu w formie decyzji. Fakt, że takie postępowanie w sprawie wykonania decyzji o rozbiórce z 1979 r. było prowadzone potwierdził zresztą sam organ, zawiadamiając strony, tj. P. K. i J. W., w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o tym, że sprawa zostanie załatwiona po przekazaniu kompletu akt przez organ II instancji. Nie można jednak zgodzić się z poglądem skarżącego, że pismo organu I instancji z dnia [...] maja 2004 r. nie posiada waloru decyzji i nie rozstrzyga sprawy. Oczywistym jest, że decyzja powinna odpowiadać wymogom formalnym określonym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Jednakże w doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należą: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygniecie o istocie sprawy i podpis osoby reprezentującej organ (por. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28.11.1990 r., III ARN 30/90, OSP 1991/7-8/171). Te niezbędne cechy pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r., Nr[...], posiada, a z jego treści wynika, że stanowi ono o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania decyzji Architekta Miejskiego w P., wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 1979 r. Nr [...], nakazującej częściową rozbiórkę garażu, jako bezprzedmiotowego. Organ podał także motywy rozstrzygnięcia, wskazując, że kwestia wykonania tej samej rozbiórki, choć orzeczonej inną decyzją - z dnia [...] marca 1980 r., była już przedmiotem postępowania, które zostało następnie umorzone jako bezprzedmiotowe wobec stwierdzenia przez organ wykonania tej decyzji. Mając zatem na uwadze, że decyzje z [...] marca 1980 r. i [...] czerwca 1979 r. dotyczą tej samej sprawy, aktualna pozostaje konkluzja o wykonaniu rozbiórki garażu, w związku z czym organ uznał postępowanie za bezprzedmiotowe. Uznając zatem, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r. rozstrzyga sprawę i jest w istocie decyzją, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ ten pozostaje w bezczynności. Otwartą natomiast kwestia jest dalszy tok postępowania. Skarżący wyraził bowiem swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu z [...] maja 2004 r., kierując pismo nazwane "skargą" i opatrzone datą [...].06.2004 r. do organu II instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego potraktował je jako skargę powszechną z art. 227 k.p.a. i udzielił pisemnej odpowiedzi, uznając skargę za bezzasadną. W świetle zajętego przez Sąd w niniejszej sprawie stanowiska, że pismo z dnia [...] maja 2004 r. jest decyzją, wyjaśnienia wymagałaby kwestia charakteru pisma skarżącego z [...].06.2004 r., a w przypadku uznania, iż jest ono odwołaniem zachodziłaby konieczność jego rozpoznania. Te jednak czynności należą do kompetencji organu odwoławczego, stąd też ich niewykonanie nie może obciążać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którego bezczynność jest przedmiotem niniejszej skargi. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.