II SAB/Rz 27/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Sędzia NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta [...] w przedmiocie zapewnienia dojazdu do działki - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. Pismem z dnia 21 maja 2012 r. T. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta [...] w przedmiocie nie udzielenia odpowiedzi w sprawie zapewnienia prawnego dojazdu do działki nr 1884/4, będącej jego własnością. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. T. S. zwrócił się do Burmistrza Gminy i Miasta [...] o udzielenie informacji, kiedy zostanie zapewniony mu prawny dojazd do jego posesji tj. działki nr 1884/4. Podał, że dnia [...] sierpnia 1991 r. stał się prawnym posiadaczem ww. działki budowlanej. Działka ta oraz działka nr 1884/2 zostały wydzielone z działki nr 1884, co było warunkiem koniecznym, zgodnie z wytycznymi Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego. Działka nr 1884/2 została przekazana na rzecz Gminy [...] w dniu [...] kwietnia 1991 r. bez odszkodowania, celem prawidłowego funkcjonowania działki skarżącego (nr 1884/4) oraz budowy nowej (projektowanej) ulicy. Podał, że w dniu [...] kwietnia 1993 r. uzyskał pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego, budowę zakończył w 1997 r. Do działki nr 1884/4 dojeżdżał korzystając z drogi, która jest własnością Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]. W dniu [...] kwietnia 2011 r. otrzymał z Nadleśnictwa pismo, w którym poinformowany został, że nie jest to droga publiczna i został wezwany do zaprzestania korzystania z niej. Powyższe okoliczności powodują, że z uwagi na "brak prawnego dojazdu nie może prawidłowo funkcjonować na swojej posiadłości". T. S. zawnioskował o dokładne określenie "kiedy Urząd Gminy i Miasta [...] zapewni mu prawny dojazd do ww. działki". Pismem z dnia [...] marca 2012 r. T. S., działając w oparciu o art. 37 § 1 k.p.a., złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie, przez Burmistrza Gminy i Miasta [...], sprawy w terminie. Podał, że pomimo upływu ustawowego terminu organ nie udzielił odpowiedzi na jego wniosek oraz nie poinformował o przyczynach opóźnienia w załatwieniu sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwróciło zażalenie T. S. uznając, że z treści wniosku i udzielonych wyjaśnień wynika, że skarga na bezczynność dotyczy sprawy cywilnej, a nie administracyjnej. Kolegium podało, że wniosek, w którym właściciel posesji składa do organu administracji publicznej wniosek dotyczący budowy drogi, stwierdzając brak możliwości dojazdu, nie może zostać rozpatrzony merytorycznie poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Brak dojazdu do posesji, ewentualnie dalsza zwłoka w realizacji inwestycji drogowej przez gminę uzasadnia wniosek do sądu o ustanowienie drogi koniecznej. Tymczasem właściwość Kolegium w przedmiocie zażaleń na niezałatwienia sprawy w terminie ogranicza się do spraw administracyjnych, w których organ administracji publicznej, na podstawie przepisów prawa materialnego wydaje decyzję administracyjną. W złożonej do Sądu skardze na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta [...] T. S. zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawi i wniósł o zobowiązanie Burmistrza do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, zobowiązanie Wojewody do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podał, że pismem z dnia [...] lutego 2012 r. złożył wniosek o "określenie terminu, kiedy Urząd Gminy i Miasta w R. zapewni mu prawny dojazd do działki nr 1884/4". Organ do tej pory nie wydał stosownego aktu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta w [...] wyjaśnił, że odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2012 r. nie została udzielona z powodu nieobecności w pracy kilku pracowników i zastępstw pełnionych przez pracownika, do którego należało udzielenie odpowiedzi. W dalszej części organ podał, że sprawa zapewnienia dojazdu do działki T. S. ma charakter złożony i uzależniona jest od uzyskania zgody właścicieli działek na wydzielenie z ich nieruchomości działek pod budowę drogi (o czym T. S. był poinformowany, zanim wystąpił z przedmiotowym pismem). Burmistrz Gminy i Miasta w [...] wskazał, że planowana droga, przewidziana była w Miejscowym Planie Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla Budownictwa Jednorodzinnego [...] - ul. [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1985 r. Plan ten utracił ważność w 1990 r. W związku z powyższym nie został uwzględniony w załączniku do uchwały nr [...] Rady Gminy i Miasta w [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. ustalającym wykaz aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie Gminy. Powyższe nie spowodowało jednak zaprzestania działań zmierzających do utworzenia drogi. Burmistrz podał, że Gmina przejęła na ten cel 24 wydzielone działki. Właściciele dalszych 12 wyrazili wolę oddania części działek pod budowę drogi. Jednak istnieje grupa właścicieli działek, którzy sprzeciwiają się budowie drogi przebiegającej przez ich nieruchomości. Z osobami tym prowadzone są rozmowy zmierzające do ugodowego załatwienia sprawy. Powyższe okoliczności powodują, że trudno określić datę zakończenia tych działań. Powołując się na treść art. 1 pkt 1 k.p.a. organ podał, że przedmiotem postępowania administracyjnego może być tylko sprawa mieszcząca się w obszarze materialnego prawa administracyjnego, przewidującego jej rozstrzygnięcie w drodze decyzji. W konsekwencji również terminy załatwienia sprawy przewidziane w k.p.a. dotyczą tego rodzaju spraw. Określenie terminu zapewnienia dojazdu do działki T. S. nie mieści się w kategorii postępowań administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Dodatkowo organ zaznaczył, że Kolegium postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r., zwróciło T. S. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, uznając, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia tego zażalenie. Nadto pismami z dnia [...] maja 2012 r. i [...] czerwca 2012r. T. S. ponownie zwrócił się o udzielenie odpowiedzi w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. organ udzielił stosownej odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270/ - zwanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej obejmującą orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie zaś z § 3 powyższego artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Jak wyżej wskazano dopuszczalność skargi na bezczynność organu określa art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarga taka przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu administracji zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Sąd zaznacza, że organ administracji, w myśl art. 104 § 1 k.p.a., załatwia sprawę przez wydanie decyzji (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej), ale jedynie "w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych" (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zatem przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa indywidualna, przez którą w doktrynie postępowania administracyjnego rozumie się m.in. "fakty i zdarzenia tworzące stan faktyczny sprawy oraz prawa i obowiązki, które na podstawie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego mogą lub powinny być przyznane lub nałożone na osobę – adresata decyzji administracyjnej." (E. Bojanowski, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1999, str. 15). Sprawa administracyjna jest zatem efektem istnienia stosunku administracyjnoprawnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów powoduje, że postępowanie nie może zakończyć się wydaniem orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt IISA 70/98, publ. LEX 43205). Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem żądania T. S. jest udzielenie przez organ informacji w zakresie określenia terminu zapewnienia skarżącemu dojazdu do działki nr 1884/4, będącej jego własnością. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie dróg gminnych należy do zadań własnych gminy. Gmina realizując swe ustawowe obowiązki dotyczące budowy dróg gminnych, podejmuje najpierw uchwały przeznaczające określone tereny na ich budowę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a następnie pozyskuje tereny te dla takiego zamierzenia i podejmuje działania dla ich budowy. Gmina, samodzielnie decyduje o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym o konieczności budowy określonych dróg gminnych. Z faktu, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty - w zakresie dróg gminnych - należy do obowiązkowych zadań własnych gminy oraz, że skarżący stał się posiadaczem działki, z której wydzielona została działka nr 1884/2, przekazana następnie na rzecz Gminy [...], celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania działki skarżącego (nr 1884/4) oraz budowy nowej (projektowanej) ulicy, nie wynika obowiązek gminy budowy drogi w terminie i miejscu preferowanym przez skarżącego. Innymi słowy, należy stwierdzić, że nałożenie przez powołane przepisy na gminę obowiązku budowy drogi nie prowadzi do powstania po stronie mieszkańca gminy ani żadnego innego podmiotu uprawnienia na podstawie, którego przysługiwałoby mu żądanie o budowę przez gminę drogi. Powyższe prowadzi do wniosku, że w okolicznościach sprawy brak jest przepisu prawa administracyjnego, który mógłby stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia tak sformułowanego wniosku skarżącego. Zatem w przedmiotowym stanie faktycznym nie można mówić o bezczynności organów administracji publicznej. Raz jeszcze wypada podkreślić, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W sytuacji gdy skarga dotyczy braku działania organu w sprawie w której podmiot indywidualny nie ma podstaw prawnych do żądania od organu podjęcia czynności uznać należy, że jest ona niedopuszczalna, gdyż nie mamy do czynienia z bezczynnością organu. Skoro więc brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego dającej podstawę do działania organu w formie władczej, nie można tym samym mówić o bezczynności organu objętej kontrolą Sądu. W tych okolicznościach, uznając, że sprawa nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej, skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a.