II SAB/Rz 33/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność A. sp. z o.o. w [...] Oddział [...] w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje A. sp. z o.o. w [...] Oddział [...] w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. K. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 30 stycznia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od A. sp. z o.o. w [...] Oddział [...] w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 30 stycznia 2014 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej A. K., działając na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – zwana dalej "ustawą"; na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 782) zwrócił się do Spółki A. Sp. z o.o. Oddział [...] z siedzibą [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zatrudnienia osób uprawnionych do kontroli biletów w pociągach ww. Spółki tj.: 1) wskazanie liczby kierowników pociągu i konduktorów, których zatrudnia Oddział; 2) wskazanie liczby rewizorów zatrudnionych przez Oddział; 3) wskazanie liczby osób zatrudnionych w Oddziale upoważnionych do kontroli biletów w pociągach. A. K. zawnioskował o przesłanie odpowiedzi pocztą tradycyjną, w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] Spółka A Sp. z o.o. Oddział [...] w R. poinformowała wnioskodawcę o odmowie udzielenia żądanych informacji, gdyż nie stanowią one informacji publicznej a ponadto objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. Pismem z dnia 5 lutego 2014 r. (przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej) A. K., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał na błędne stanowisko organu i zawnioskował o udostępnienie informacji zgodnie z jego pierwotnym wnioskiem. Wobec braku odpowiedzi na powyższy wniosek A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – za pośrednictwem spółki – skargę na bezczynność Spółki A. Sp. z o.o. Oddział [...] wnosząc o: 1) uznanie, że spółka pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, 2) zobowiązanie spółki do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wnioskowanej informacji publicznej, 3) zakreślenie czternastodniowego terminu na załatwienie sprawy, 4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 5) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że spółka, jako przewoźnik w publicznym transporcie zbiorowym kolejowym, dysponujący majątkiem publicznym i wykonujący zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Dane dotyczące ilości osób uprawnionych do kontroli biletów (zatem zabezpieczenia wpływów taryfowych) w pociągach, stanowią w ocenie skarżącego informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Wobec nieopublikowania ich w Biuletynie Informacji Publicznej, dane te winny zostać udostępnione na wniosek. W dalszej części skarżący wskazał na właściwość WSA w Rzeszowie oraz zdolność sądową oddziału spółki prawa handlowego. W odpowiedzi na skargę A. Sp. z o.o. Oddział [...] wniosła o oddalenie lub odrzucenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała, na bezpodstawność zarzutu o pozostawaniu Spółki w bezczynności. Wyjaśniono, że w okolicznościach sprawy bezsporny jest fakt, że skarżący zwrócił się z wnioskiem o udzielenie informacji odnośnie liczby osób uprawnionych do kontroli dokumentów przewozowych w pociągach. Bezspornym jest także, że Spółka udzieliła skarżącemu, w obowiązującym terminie, odpowiedzi a mianowicie, że przedmiotowe informacje nie stanowią informacji publicznej a nadto, że sprawy te objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. W piśmie z dnia 11 maja 2014 r. skarżący wskazał na brak podstaw do uwzględnienia wniosku organu o odrzucenie jego skargi. Nadto zwrócił uwagę, że organ wydaje decyzję, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, jedynie w sytuacji, gdy wnioskowane dane są przez organ zakwalifikowane jako informacja publiczna. W razie braku takiej kwalifikacji, nie ma podstaw do wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Pismo, w którym organ odmawia wnioskowanym informacjom przymiotu informacji publicznej, nie może być uznawane za decyzję odmowną nawet wówczas, gdy zawiera minimalne elementy konstrukcyjne takiej decyzji. Skoro zobowiązany podmiot do udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni nie udostępnił informacji ani nie wydał decyzji odmownej, to zarzut bezczynności, zdaniem skarżącego, jest zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie A. K. zarzuca organowi bezczynność powstałą na tle stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.). Przystępując do oceny czy skarżący wyczerpał tryb niezbędny do wniesienia skargi do Sądu, należy uwzględnić specyfikę tej ustawy. Jej celem jest zagwarantowanie wnioskodawcy szybkiego dostępu do informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) w ściśle określonym zakresie, który nie obejmuje udzielenia informacji i dokonania czynności materialnotechnicznej, a jedynie dotyczy wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W tej sytuacji art. 37 § 1 K.p.a., przewidujący możliwość wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, nie ma zastosowania. Pogląd taki, powszechnie prezentowany w orzecznictwie, został obszernie przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.05.2006 r., sygn. I OSK 601/05 (LEX Nr 236545), a Sąd pogląd ten w pełni podziela. Należy także zgodzić się z dokonaną w ww. wyroku NSA wykładnią art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., uzależniającego możliwość wniesienia skargi od uprzedniego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wykładnia ta upoważnia do stwierdzenia, że wyżej wskazany przepis odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie na bezczynność w zakresie wydawania aktów. W przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 k.p.a., art. 101 a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Jeśli zatem przepisy nie stawiają dodatkowych warunków do wniesienia skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, skarga taka może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarga A. K. jest zatem dopuszczalna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, do której udostępnienia zobowiązane są podmioty wymienione w jej art. 4. Przepis art. 6 tej ustawy zawiera przykładowe wyliczenie zakresu przedmiotowego, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji stanowiących informację publiczną. Jego podstawową funkcją jest doprecyzowanie zakresu przedmiotowego ustawy i wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych (M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, LEX 2003). Przy wykładni pojęcia "informacja publiczna" należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, w myśl którego prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. W świetle tej konstytucyjnej wykładni informacją publiczną jest każda wiadomość dotycząca sfery faktów, wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.09.2007 r., II SA/Wa 2199/06, publ. LEX Nr 3837490, I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny, Lexis Nexis Warszawa 2008 r.). Konkretyzacją prawa obywatela do informacji publicznej są przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak już wyżej podkreślono każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym (art. 1 ustawy). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Powyższe nie oznacza jednak, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (art. 4 ust. 2 usatwy). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Spółka A. Sp. z o.o. Oddział [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. A. Sp. z o.o. jest organizatorem publicznego transportu kolejowego w rozumieniu ustawy z dnia 16.12.2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.). Wykonuje przewozy pasażerskie w ramach obowiązku służby publicznej. W strukturze organizacyjnej ww. Spółki wyróżnia się jednostki wykonawcze tj. Oddziały, które realizują zadania w poszczególnych obszarach działalności przewozowej, siedziba Oddziału zlokalizowana jest m.in. [...]. Zauważyć też należy, że samorządy mają obowiązek dofinansowywania połączeń regionalnych, aktywnie wpływają na kształt oferty przewozowej jak i kierunki rozwoju i inwestycji ww. Spółki. Zakres działalności Spółki leży w sferze zadań własnych samorządu województwa. Skoro Spółka A. Sp. z o.o. Oddział [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne i dysponującym majątkiem publicznym zatem ma obowiązek udostępniania wszystkich informacji o sprawach publicznych, z wyjątkiem informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych. W celu realizacji obowiązku udostępniania informacji publicznej spółka dysponuje podmiotową stroną w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej (por. art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz art. 8 ust. 1 ustawy). Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 12.12.2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291357). Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie spór dotyczy kwestii czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, która podlega udostępnieniu. Zdaniem Spółki żądane przez A. K. informacje nie stanowią informacji publicznej a nadto objęte są tajemnicą przedsiębiorcy (stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 5 lutego 2014 r.). Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Nie ulega wątpliwości, że udzielenie informacji publicznej podlega pewnym ograniczeniom. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Jeśli jednak spółka prezentuje pogląd, że wnioskowana informacja podlega takim ograniczeniom, to wówczas w myśl art. 16 ust. 1 ustawy, powinna odmówić jej udzielenia w formie decyzji. Z kolei w sytuacji zakwalifikowania danej informacji jako informacji przetworzonej spółka powinna wezwać skarżącego do wykazania, że jej uzyskanie jest szczególne istotne dla interesu publicznego, a dopiero po wykonaniu tego wezwania – jeśli uzna, że skarżący nie wykazał tej okoliczności - powinna odmówić udostępnienia informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z akt sprawy nie wynika jednak, aby spółka wyjaśniła skarżącemu na czym polega informacja przetworzona bądź wezwała go do wykazania interesu publicznego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić zatem należy, że Spółka nie udzieliła skarżącemu informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 30 stycznia 2014 r., nie wydała też decyzji odmownej a zatem pozostawała w bezczynności. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, że Spółka pismem z dnia 5 lutego 2014 r. udzieliła w obowiązującym terminie odpowiedzi na wniosek skarżącego, tj. odmówiła ujawnienia żądanych informacji, gdyż nie stanowią informacji publicznej i objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, wyjaśnić należy, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej albo uznaje wnioskowaną informację za informacje publiczną i odmawia jej udostępnienia (choćby z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy) czyniąc to w formie decyzji administracyjnej albo twierdzi (w kierowanej do strony pisemnej odpowiedzi), że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Wówczas to powoływanie się na jakąkolwiek tajemnicę nie nada tak sformułowanemu pismu charakteru decyzyjnego, a więc waloru oficjalnego rozstrzygnięcia odmownego w zakresie dostępu do informacji publicznej (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.12.2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 362/12, publ. baza: www.cbois.nsa.gov.pl). Rzeczą organu było zatem albo udzielenie stosownej informacji we wnioskowanym zakresie albo wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1). Brak tego rodzaju działań ze strony A. Sp. z o.o. Oddział [...] skutkuje uznaniem, że organ ten pozostaje w bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał zatem A. Sp. z o.o. Oddział [...] do rozpatrzenia wniosku A. K. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 30 stycznia 2014 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy organowi. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa a zaistniała w związku z błędnym przekonaniem, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a.