II SAB/Rz 33/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Nisku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Nisku dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego J. M. z dnia 9 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Nisku na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 9 stycznia 2022 r., przesłanym za pośrednictwem platformy ePUAP, J.M. zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w Nisku o udostępnienie w formie elektronicznej, za pośrednictwem platformy ePUAP, projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej 1037R. Pismem z dnia 2 lutego 2022 r. (przesłanym stronie za pośrednictwem platformy ePUAP dnia 3 lutego 2022 r.) Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Nisku (dalej: "Dyrektor ZDP") poinformował, że nie przekaże projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr 1037R Zdziary–Mostki Bukowa. Wskazał, że celem ustalenia istniejącego oznakowania pionowego i poziomego wnioskodawca powinien dokonać, we własnym zakresie, inwentaryzacji stanu istniejącego w terenie. Skargą z dnia 13 lutego 2022 r. J.M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie bezczynność Dyrektora ZDP w Nisku w przedmiocie informacji publicznej. Zawnioskował o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku, zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, - art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 - dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że 7 stycznia 2022 r. (uwaga Sądu: z akt sprawy wynika, że wniosek został złożony 9 stycznia 2022 r.), za pośrednictwem platformy ePUAP, złożył do ZDP w Nisku wniosek dotyczący udostępnienia w wersji elektronicznej projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr 1037R. W terminie wynikającym z przepisów zawartych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Dyrektor nie udostępnił informacji o którą wnioskował. Jedynie pismem z dnia 3 lutego 2022 r. Dyrektor poinformował, że nie przekaże wnioskowanego projektu organizacji ruchu. Skarżący podkreślił, że pismo to nie stanowi załatwienia wniosku zgodnie z przepisami u.d.i.p., gdyż nie wskazano w nim przypadków zwalniających organ z obowiązku udostępnienia informacji. Nadto zostało wysłane po upływie ustawowego terminu na załatwienie wniosku. Skarżący stwierdził zatem, że na dzień sporządzenia skargi organ pozostaje w bezczynności. Termin do udostępnienia informacji publicznej upłyną po 14 dniach od dnia złożenia wniosku, czyli 24 stycznia 2022 r. Z nadesłanych do Sądu akt wynika, że dnia 14 marca 2022 r. Dyrektor ZDP w Nisku przesłał skarżącemu projekt stałej organizacji ruchu dla drogi powiatowej Nr 1037R Zdziary – Mostki Bukowe od km 0+000 do km 10+608. W piśmie przewodnim podał, że na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., po. 329 ze zm. – dalej "P.p.s.a.") uznaje skargę w całości i przesyła w załączeniu projekt. Natomiast w skierowanej do Sądu odpowiedzi na skargę Dyrektor zawnioskował o oddalenie skargi. W ocenie organu we wniosku brak było wskazania, że strona zwraca się o przesłanie projektu organizacji ruchu w trybie udostępnienia informacji publicznej. Z tej przyczyny organ potraktował ten wniosek jako pismo o charakterze ogólnym, a odpowiedź została udzielona zgodnie z art. 35 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "K.p.a."), co czyniło zadość odnośnie terminu załatwienia sprawy. Dyrektor stwierdził, że jego działanie nie miało cech bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia postepowania. Po sprecyzowaniu stanowiska przez skarżącego, uwzględniono skargę i przekazano wnioskowany projekt organizacji ruchu. Na wezwanie Sądu o nadesłanie urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD) J.M. pisma z dnia 2 lutego 2022 r. (ZDP.IR.026.6.2022) i z dnia 14 marca 2022 r. (ZDP.IR.026.6.2022) organ w piśmie z 8 kwietnia 2022 r. wyjaśnił, że nie dysponuje UPD. Organ przesłał do Sądu zdjęcia ekranu z platformy ePUAP, potwierdzających wysłanie do J.M. wskazanych pism. W dniu 14 kwietnia 2022 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego w którym oświadczył, że w związku z udostępnieniem przez organ wnioskowanej informacji modyfikuje wniosek zawarty w skardze i w miejsce zobowiązania organu do załatwienia wniosku wnosi o stwierdzenie bezczynności organu na dzień sporządzenia i przekazania skargi. Jako niezrozumiałe skarżący ocenił stanowisko organu, który z jednej strony uznaje skargę w całości a z drugiej wnosi o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawa została rozpoznana i rozstrzygnięta zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W świetle tej zasady Sąd nie jest związany zakresem zaskarżenia, wnioskami skargi, podniesionymi zarzutami oraz powołaną podstawą prawną, kontrolując z urzędu zaskarżone działania lub zaniechania organów oraz sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 P.p.s.a. lub w przepisach szczególnych. Skarga w niniejszej sprawie okazała się oczywiście uzasadniona. Realizacja warunku podmiotowego obowiązku udostępniania informacji publicznej nie budzi wątpliwości. Właściwy dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. Wątpliwości nie budzi także spełnienie warunku przedmiotowego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. c), ust. 1 pkt. 3 lit. e) i ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej, w tym o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań, o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania oraz o majątku publicznym. Przedmiotem skierowanego wniosku skarżącego było udostępnienie projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej definiuje taką informację jako każdą informację o sprawach publicznych (art. 1). Bardziej szczegółowe wskazówki w tym zakresie zawiera art. 6 tego aktu. I tak, według ust. 1 pkt 2 lit. c, udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach zobowiązanych do jej udostępnienia tj. o przedmiocie ich działalności i kompetencjach. Z kolei, zgodnie z ust. 1 pkt 4 lit. a, udostępnieniu podlega także informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. W świetle art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.), starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Zadania organu zarządzającego ruchem w zakresie projektów organizacji ruchu określa § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784), który stanowi, że organ zarządzający ruchem m. in.: rozpatruje takie projekty, opracowuje lub zleca je do opracowania, zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów czy przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję. Wobec powyższego, niewątpliwie projekt organizacji ruchu na drodze powiatowej to dokument zawierający informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pogląd taki wyrażony już został w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślono, że projekt organizacji ruchu dotyczy materii, z którą styka się każdy człowiek jako uczestnik ruchu drogowego. Z uwagi na powszechny charakter jest to więc informacja publiczna, stanowiąca nieodłączny element życia każdego obywatela (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 9.03.2021 r. II SAB/Rz 7/21, 4 wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14.09.2021 r. II SAB/Kr 114/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30.07.2021 r. II SAB/Lu 67/21). Tym samym, tak zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy powyższej ustawy został w warunkach niniejszej sprawy wyczerpany, co umożliwia przejście do oceny, czy skarżony podmiot rzeczywiście dopuścił się bezczynności, jak zarzucono w skardze. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 cyt. ustawy. Przepis art. 13 ust. 2 stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei art. 15 przewiduje, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek (art. 10 ust. 1) podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1). W takim przypadku podmiot obowiązany do udostępnienia w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, ma obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. W przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek w dniu 9 stycznia 2022 r., natomiast skarżony organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w kwietniu 2022 r., a więc już po wniesieniu skargi (która została wniesiona w dniu 13 lutego 2022 r. Niewątpliwie więc zasadniczy 14-dniowy termin ustawowy został przekroczony. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w sprawie, której dotyczy skarga, doszło do naruszenia terminu rozpoznania wniosku, co oznacza, że skarżony organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku. W punkcie pierwszym wyroku orzeczono zatem na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jak w sentencji. W punkcie drugim wyroku Sąd stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że stwierdzona w punkcie pierwszym bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą takiej kwalifikacji – pomimo dość znacznego opóźnienia w załatwieniu sprawy – są okoliczności związane z brakiem oznak celowego ograniczania prawa strony skarżącej do załatwienia w ustawowym terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd działając na podstawie art. 200 P.p.s.a., orzekł ponadto w punkcie trzecim wyroku o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis sądowy.