II SAB/Rz 35/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 15 stycznia 2013 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego A. J. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 35/13 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2012 r. A. J. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wykonania budżetu Gminy [...] na dzień 30.11.2012 r., w szczególności wykonania planu przychodów budżetu, wykonania planu wydatków, zadłużenia Gminy z tytułu kredytów i pożyczek. Pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. Wójt Gminy [...] poinformował, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) wójt gminy ma obowiązek podania do publicznej wiadomości w terminie do końca miesiąca następującego po zakończeniu kwartału – kwartalnej informacji o wykonaniu budżetu, w tym kwotę deficytu lub nadwyżki oraz o udzielonych umorzeniach niepodatkowych należności budżetowych. Wójt podkreślił, że w dniu 30.10.2012 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...] oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] zamieszczone zostało obwieszczenie w sprawie przedłożenia takiej kwartalnej informacji z wykonania budżetu Gminy [...] za III kwartał 2012 r. Brak jest natomiast, w jego ocenie, podstaw prawnych do udostępnienia informacji z wykonania budżetu na dzień 30.11.2012 r. Następnie pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. A. J. oraz S. Ć. wystąpili do Wójta Gminy [...] z prośbą o udzielenie w formie pisemnej informacji publicznej dotyczącej wykonania budżetu Gminy [...] za rok 2012, ze szczególnym uwzględnieniem kosztów prowadzenia i utrzymania szkół w związku z przekazaniem szkół w G. oraz w M. do prowadzenia przez stowarzyszenia. Zaznaczyli, że szczególnie oczekują na informację o korzyściach, jakie Gmina osiągnęła w związku z tym ostatnim rozwiązaniem. Wobec braku odpowiedzi na powyższe A. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...], podnosząc, że nieudzielanie żądanej informacji uniemożliwia mu wykonywanie obowiązków radnego w tej Gminie. Powyższe zachowanie Wójta jest, zdaniem skarżącego, świadomym zabiegiem mającym na celu uniemożliwienie porównania wykonania budżetu za 2012 r. z uchwałą budżetową na 2013 r., a tym samym uniemożliwienie prawidłowego planowania finansów gminy opartego na danych z poprzedniego roku. Skarżący zaznaczył, że Wójt Gminy [...] już po raz kolejny naruszył ustawę o dostępie do informacji publicznej, jako że informację w sprawie zmian w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], o którą wcześniej występował otrzymał od tego organu ze znacznym opóźnieniem. W związku z powyższym skarżący wniósł o ukaranie Wójta Gminy [...] karą pozbawienia wolności w wymiarze jednego roku zgodnie z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podanie tego faktu do publicznej wiadomości jako działanie prewencyjne w odniesieniu do wszystkich urzędników samorządowych i publicznych w kraju. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie wobec wniesienia jej bezpośrednio do Sądu oraz w związku z brakiem dokonania bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak też o zasądzenie kosztów postępowania. Organ wskazał, że w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych zarząd jednostki samorządu terytorialnego podaje do publicznej wiadomości do końca miesiąca po zakończeniu kwartału kwartalną informację o wykonaniu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Nadto, zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy organ ten ma obowiązek podania do publicznej wiadomości w terminie do 31 maja roku następnego informację obejmującą dane dotyczące wykonania budżetu gminy w poprzednim roku. Z kolei w myśl art. 267 ustawy o finansach publicznych, rada gminy otrzymuje do 31 marca roku następującego po roku budżetowym m. in. sprawozdanie roczne z wykonania budżetu gminy zawierające zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetu gminy, w szczególności nie mniejszej niż w uchwale budżetowej. Odnosząc się natomiast do żądania zawartego we wniosku z 15.01.2013 r., dotyczącego kosztów prowadzenia i utrzymania szkół w związku z przekazaniem szkół w G. i M. do prowadzenia przez stowarzyszenia, Wójt Gminy [...] podniósł, że dotychczas żadne analizy i oceny w tym zakresie nie zostały dokonane. Możliwe one bowiem będą dopiero po przedłożeniu sprawozdania z wykonania budżetu za rok ubiegły. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika zaś obowiązek wykonywania tego rodzaju dokumentów tylko na potrzeby zaspokojenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ odniósł się do podniesionej w niej kwestii udzielenia informacji na temat Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. W piśmie procesowym z dnia 22 marca 2013 r. A. J. wskazał, że informacje umieszczone na stronie internetowej Gminy [...] oraz na tablicy ogłoszeń obejmują inne dane niż te, o które występował we wniosku z dnia 12.12.2012 r. Podniósł, że bezprawne działania Wójta utrudniają prace Rady Gminy, szczególnie w momencie, gdy tworzony jest nowy budżet, jak też uniemożliwiają podjęcie działań naprawczych w Gminie, w której dług z tytułu kredytów i pożyczek przekroczył 9 mln zł przy dochodach w wysokości 13 mln zł. W piśmie tym skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W myśl przepisu art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. A. J. zarzuca organowi bezczynność powstałą na tle stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.). Przystępując do oceny czy skarżący wyczerpał tryb niezbędny do wniesienia skargi do Sądu, należy uwzględnić specyfikę tej ustawy. Jej celem jest zagwarantowanie wnioskodawcy szybkiego dostępu do informacji. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie przyjmuje się, że udzielenie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej, natomiast zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy - jej odmowa następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z określonymi wyjątkami (art. 16 ust. 2). Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zatem do k.p.a. w ściśle określonym zakresie, który nie obejmuje udzielenia informacji i dokonania czynności materialnotechnicznej, a jedynie dotyczy wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W tej sytuacji art. 37 § 1 k.p.a., przewidujący możliwość wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, nie ma zastosowania. Pogląd taki, powszechnie prezentowany w orzecznictwie, został obszernie przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.05.2006 r., I OSK 601/05, System orzecznictwa LEX Nr 236545, a Sąd pogląd ten w pełni podziela. Należy także zgodzić się z dokonaną w ww. wyroku NSA wykładnią art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., uzależniającego możliwość wniesienia skargi od uprzedniego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wykładnia ta upoważnia do stwierdzenia, że wyżej wskazany przepis odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie na bezczynność w zakresie wydawania aktów. W przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 k.p.a., art. 101 a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Jeśli zatem przepisy nie stawiają dodatkowych warunków do wniesienia skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, skarga taka może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarga A. J. jest zatem dopuszczalna, a argumentacja Wójta Gminy [...] za jej odrzuceniem z przyczyn formalnych, przedstawiona w odpowiedzi na skargę, w świetle wyżej poczynionych uwag nie mogła zostać uwzględniona. Niezasadny był też wniosek organu o odrzucenie skargi z powodu wniesienia jej bezpośrednio do Sądu, z naruszeniem art. 54 § 1 P.p.s.a., bowiem Sąd przekazał skargę A. J. niezwłocznie Wójtowi Gminy [...] , a ten przesłał ją wraz z pisemną odpowiedzią w dniu 15.03.2013 r. Ostatecznie zatem skarga wpłynęła prawidłowo, za pośrednictwem organu. Wniosek A. J. i S. Ć. skierowany w dniu 15.01.2013 r. do Wójta Gminy [...] dotyczył udzielenia informacji dotyczącej wykonania budżetu Gminy [...] za rok 2012, ze szczególnym uwzględnieniem kosztów prowadzenia i utrzymania szkół w związku z przekazaniem szkół w G. oraz w M. do prowadzenia przez stowarzyszenia, a także informacji o korzyściach, jakie gmina osiągnęła przekazując ww. szkoły. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, do której udostępnienia zobowiązane są podmioty wymienione w jej art. 4, m. in. organy gminy. Przepis art. 6 tej ustawy wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1. Jego podstawową funkcją jest doprecyzowanie zakresu przedmiotowego ustawy i wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych (M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, LEX 2003). W szczególności charakter taki mają wskazane w tym przepisie informacje o sposobach realizacji zadań publicznych, ich wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1ppkt c) oraz o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego, długu publicznym, ciężarach publicznych, etc. (art. 6 ust. 1 pkt 5). Żądane przez skarżącego informacje stanowiły zatem informację publiczną podlegająca udostępnieniu. Tryb udostępniania informacji regulują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc, że udostępnianie na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany tego nie umożliwiają. Wówczas podmiot ten powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości przekazania informacji i wskazuje w jakiej formie informacja może być udostępniona. W takim przypadku, jeżeli w ciągu 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2). Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek określony został w art. 13 ust. 1 ustawy - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten ulega przedłużeniu w 2 przypadkach: 1) jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w ww. terminie, wówczas podmiot obowiązany powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia i czasie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, 2) kiedy zachodzi potrzeba pobrania od wnioskodawcy opłaty za koszty związane ze sposobem udostępnienia informacji lub przekształcenia jej w formę wskazaną we wniosku - wówczas udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty. Bezspornym jest, że w ciągu 14 dni od daty złożenia wniosku przez skarżącego i S. Ć., tj. od 15.01.2013 r. Wójt Gminy [...] nie udostępnił żądanej informacji. W odpowiedzi na skargę z dnia 15.03.2013 r. wskazał natomiast, że informacja wynikająca z żądania wnioskodawców nie może zostać udostępniona w terminie i formie określonej we wniosku, ponieważ w dacie skierowania żądania organ nie dysponował dokumentami umożliwiającymi jej udzielenie. Ponadto dodał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych zarząd jednostki samorządu terytorialnego podaje do publicznej wiadomości do końca miesiąca po zakończeniu kwartału kwartalną informację o wykonaniu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy obowiązek podania do publicznej wiadomości dotyczy informacji obejmującej dane dotyczące wykonania budżetu gminy w poprzednim roku – w terminie do 31 maja roku następnego. Ponadto w myśl art. 267 ustawy o finansach publicznych, rada gminy otrzymuje do 31 marca roku następującego po roku budżetowym m. in. sprawozdanie roczne z wykonania budżetu gminy zawierające zestawienie dochodów i wydatków. Jednocześnie Wójt Gminy [...] poinformował w tejże odpowiedzi na skargę, że analizy dotyczące kosztów prowadzenia i utrzymania szkół w G. i M. nie były dotychczas przeprowadzane, ich wykonanie możliwe będzie dopiero po przedłożeniu sprawozdania z wykonania budżetu za rok ubiegły. Odnosząc się do tych argumentów stwierdzić należy, że przepisy ustawy o finansach publicznych nakazujące podanie do publicznej wiadomości informacji dotyczących wykonania budżetu nie ograniczają praw do informacji publicznej wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z art. 5 tej ustawy ograniczenia istnieją jedynie w zakresie przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych oraz ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Tym samym skarżący, pomimo tego, iż wykonuje mandat radnego, mógł domagać się od organu informacji, które stanowią informację publiczną. Rzeczą organu było w tym wypadku rozpatrzenie wniosku z 15 stycznia 2013 r. i albo udzielenie stosownej informacji, jeśli wcześniej nie została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1 ustawy), albo poinformowanie o braku możliwości udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2) albo wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1). Należy zaznaczyć, że załatwienie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej nie musi oznaczać przekazania żądanych informacji lub dokumentów. Jeśli informacji takich lub dokumentów organ nie posiada, wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji czy dokumentów i ewentualnie podając jaki podmiot może przedstawić szczegółowe informacje we wnioskowanym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.05.2004 r., II SAB/Wa 63/04, System orzecznictwa LEX Nr 158995). Tego rodzaju informacji Wójt Gminy [...] również nie przedstawił skarżącemu ani drugiemu wnioskodawcy (za taką informację nie można uznać stanowiska organu przedstawionego Sądowi w odpowiedzi na skargę), a zatem Sąd uznał, że w przedmiotowym postępowaniu organ ten dopuścił się bezczynności i w oparciu o art. 149 P.p.s.a. zobowiązał go do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni, liczonym od dnia zwrotu akt sprawy organowi, mając na względzie terminy załatwiania spraw wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego. Zawarty w skardze wniosek o wymierzenie Wójtowi Gminy [...] kary pozbawienia wolności i podanie jej do publicznej wiadomości nie mógł zostać rozpoznany, jako że nie mieści się on w zakresie kognicji Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w piśmie uzupełniającym skargę.