II SAB/Rz 36/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie sprostowania mapy ewidencyjnej -skargę oddala- Przedmiotem skargi E.S. jest bezczynność Starosty [...] w przedmiocie sprostowań błędów na mapach powstałych w czasie modernizacji gruntów na terenie wsi K. Z akt sprawy wynika, że pismami z dnia 7 sierpnia 2014 r. i z dnia 18 sierpnia 2014 r. E.S. zwrócił się do Starostwa Powiatowego [...] o sprostowania na mapie ewidencyjnej oznaczenia granicy pomiędzy działką nr 3777 stanowiącą własność E.S. w obrębie [...] wpisaną do KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], a działką nr 3778 stanowiącą własność W. i C.O. w obrębie [...] wpisaną do KW [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy [...] oraz udostępnienie dokumentacji geodezyjnej dotyczącej działki nr 3777. W odpowiedzi na pismo wyjaśniające pismem z dnia 29 września 2014r. E.S. ponowiła swój wniosek wskazując, że odpowiedź powinna być udzielona w formie decyzji administracyjnej. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] uznał zażalenie E. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania, na bezczynność urzędu oraz opieszałość Urzędu Starostwa Powiatu [...] przy załatwieniu wniosku z dnia 25 lutego 2009 r. oraz kolejnych z lat 2012 oraz 2014 włącznie z wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2014 r. za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że analiza akt sprawy wskazuje, że Starosta [...] informował strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie wskazując przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, wobec czego czynności przez niego podejmowanych nie można uznać za pozorne i przyczyniające się do przedłużania postępowania. W skardze na "bezczynność, opieszałość urzędu, przewlekle prowadzenie postępowania, oraz zmianę interpretacji wniosku przez pracowników Starostwa Powiatowego [...]", złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wskazując na "rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, zmianę interpretacji wniosku w postępowaniu oraz wymuszanie z tym związanych bezprawnych czynności dążących do zmiany granicy na gruncie" wniosła o: zobowiązanie Starostwa Powiatowego [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia aktu organowi, zobowiązanie Starostwa Powiatowego [...] do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie, zobowiązanie Starostwa Powiatowego [...] do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych ciągłej i natarczywej, zmiany interpretacji wniosków oraz wszystkich związanych z tym, niezgodnych z prawem praktyk dążących do zmiany granicy działek 3777, oraz 3778, na gruncie. w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jak również zmianę interpretacji wniosku, miały miejsce rażące naruszenia prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu do sądu. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości. zasądzenie odszkodowania za straty poniesione w skutek bezczynności i opieszałości urzędu, ociągania się z wydaniem decyzji, ze zmianą interpretacji wniosku i utraty części dawnej parceli 409 oraz za straty poniesione w skutek długotrwałego konfliktu sąsiedzkiego i z tym związanymi sprawami sądowymi, koszty sądowe, jak utrata zdrowia straty moralne i inne z tym związane straty. zasądzenie kosztów postępowania W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że w sprawie podjęto liczne czynności mające na celu ustalenie stanu faktycznego i prawnego objętych wnioskami nieruchomości. Po włączeniu sporządzonej przez wykonawcę prac geodezyjnych dokumentacji do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] w dniu 26 marca 2015 r. wydana została decyzja orzekająca o wprowadzeniu do części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...] zmiany części przebiegu granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr 3777 i 3778 wynikającej ze sporządzonej mapy uzupełniającej oraz odmawiająca wprowadzenia zmiany powierzchni działki ewidencyjnej nr 3777 w części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków oraz zmiany przebiegu pozostałej części granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami w części kartograficznej operatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zmianami). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zmianami), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność przez wyczerpanie środków odwoławczych rozumie się wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Zażalenie takie strona złożyła w dniu 4 marca 2014 r. (data wpływu do organu 6 marca 2015 r.) do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, co upoważnia Sąd do uznania skargi za dopuszczalną. Zgodnie z dyspozycją art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki zaś, a w świetle § 3 tego przepisu, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1), a ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu sprowadza się zatem przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji nie podjął działań do podjęcia których obligował go konkretny przepis prawa. Bezczynność oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2012 r., II SAB/Kr 143/11). Jako, że skarżąca w niniejszej sprawie domagała się stwierdzenia bezczynności Starosty Powiatowego [...] w sprawie sprostowania błędów na mapach i wpisach geodezyjnych na działkach nr 3777 oraz 3778, przed przystąpieniem do oceny, czy w przedmiotowej sprawie doszło bo bezczynności organu wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę wydania orzeczenia w powyższej sprawie jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm., zwana dalej "ustawą") oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, zwane dalej "rozporządzeniem"). Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków rolnych oraz klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Prowadzenie ewidencji gruntów regulują zaś przepisy powołanego rozporządzenia, a w szczególności § 44, 45 i 46. Na tle powyższych regulacji, w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny, co oznacza, że nie kształtują stanu prawnego nieruchomości, a upoważnione organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone przez odpowiednie organy. Nie mogą zatem samodzielnie rozstrzygać kwestii własnościowych. Zmian w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Dotyczy to także i zmiany przebiegu granicy, co wymaga przedstawienia odpowiednich dokumentów. Wprowadzenie zmian wymaga przedstawienia odpowiednich dokumentów, wymaganych prawem (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.05.1999 r., II SA 566/99 – LEX nr 46217). W myśl § 36 rozporządzenia przebieg granic działek wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające, nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Z przepisów § 44, § 46 i § 47 rozporządzenia wynika, że ewidencja gruntów powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych oraz innych dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, co wynika także z art. 22 ust. 3 ustawy. Dokonanie zatem zmian w operacie ewidencyjnym jest możliwe poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji, a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów. Z treści skargi, jak i z oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie wynika, że E.S. domagała się od Starosty [...] wydania decyzji, której efektem byłoby do przywrócenie stanu granic pomiędzy działkami nr 3777 i nr 3778 poprzez zaznaczenie granicy między działkami linią ciągłą, biegnącą wzdłuż linii przerywanej na działce uczestników z uwzględnieniem faktu, że na wyrysach z mapy ewidencyjnej obszar dawnej parceli gruntowej o nr 409 zaznaczony liniami przerywanymi jest prawidłowy. E.S. domagała się zatem sprostowania na mapie ewidencyjnej oznaczenia granicy pomiędzy działką o nr 3777 stanowiącą jej własność, w obrębie [...] wpisaną do KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], a działką o nr 3778 stanowiącą własność W. i C.O., w obrębie [...] wpisaną do KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], do jakich doszło jej zadaniem w trakcie modernizacji ewidencji gruntów. Niesporne jest, że organ ten decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] orzekł o wprowadzeniu w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. [...] zmian części przebiegu granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr 3777 i 3778 (wynikających ze sporządzonej mapy uzupełniającej) oraz odmówił wprowadzenia zmiany powierzchni działki ewidencyjnej nr 3777 w części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków oraz zmiany przebiegu pozostałej części granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami w części kartograficznej tego operatu. Wobec faktu wydania stosownej decyzji w sprawie nie można mówić w przedmiotowej sprawie o bezczynności organu. Samo subiektywne przekonanie skarżącej o nieprawidłowościach w przebiegu granicy zaznaczonej na mapie ewidencyjnej nie stanowi podstawy do uznania, że organ był bezczynny i nie może skutkować zobowiązaniem organu do wydania decyzji o żądanej przez skarżącą treści. Niezadowolenie ze sposobu rozstrzygnięcia sprawy może być natomiast podstawą do kwestionowania treści wydanej decyzji przy skorzystania z przysługującego jej środka odwoławczego. Z tych przyczyn i działając na zasadzie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę jako nieuzasadnioną, oddalił. Wobec powyższego brak było podstaw wymierzania organowi grzywny, zaś kwestie ewentualnego odszkodowania nie są przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym, podobnie jak postepowanie dyscyplinarne wobec pracowników.