II SAB/Rz 39/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [ ] na bezczynność Konserwatora Zabytków w przedmiocie wpisu cmentarza w [...] do rejestru zabytków I. zobowiązuje Konserwatora Zabytków do rozpoznania wniosku strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z dnia 16 października 2020 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność wskazana w punkcie I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. skargę oddala w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Konserwatora Zabytków na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie [...] (dalej także: "Stowarzyszenie") zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (w dalszej części także: "Konserwator Zabytków") w przedmiocie wpisu cmentarza [...] w [...] do rejestru zabytków. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu 16 października 2020 r. Stowarzyszenie złożyło (drogą elektroniczną) wniosek o wpisanie do rejestru zabytków województwa [...] cmentarza [...] w [...], położonego przy ul. [...] – dawne parcele gruntowe [...] (część tzw. "starego" cmentarza) oraz [...] i [...] (części tzw. "nowego" cmentarza). Ponadto, Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie do udziału w takim postępowaniu, jak też o wydanie postanowienia zobowiązującego Zarząd Dróg Wojewódzkich z siedzibą w [....] (tj. inwestora inwestycji drogowej na części terenu objętego niniejszym wnioskiem) do wstrzymania prac do czasu wydania decyzji w przedmiocie wpisu cmentarza do rejestru zabytków. W piśmie z dnia 21 października 2020 r. (znak: [...]), Konserwator Zabytków przekazał wniosek Stowarzyszenia [...] do swojej Delegatury w [...] celem rozpatrzenia sprawy w zakresie wynikającym z kompetencji. Następnie, w piśmie z 22 października 2020 r. Konserwator Zabytków zwrócił się do Stowarzyszenia – w związku z koniecznością ustalenia stron postępowania – o uzupełnienie wniosku o szczegółowo wymienione dokumenty do dnia 30 listopada 2020 r. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Dnia 30 października 2020 r. Stowarzyszenie przekazało określone dokumenty. Jednocześnie, w tym samym dniu, wystąpiło do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z ponagleniem. Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2020 r. nr [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu stwierdził, że Wojewódzki Konserwator Zabytków nie dopuścił się bezczynności i odmówił wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy. W wymienionej wyżej skardze, złożonej do tut. Sądu 31 marca 2021 r., Stowarzyszenie wniosło o: zobowiązanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wykonania odpowiednich czynności administracyjnych w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm.), określanej w dalszej części jako "P.p.s.a." o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie; wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a; zasądzenie kosztów postępowania. Stowarzyszenie zauważyło, że zobowiązanie go do uzupełnienia wniosku o odpowiednie materiały dowodowe, wskazane w piśmie z 22 października 2020 r., jest nieuprawnioną próbą przerzucenia obowiązku, który ciąży na organie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie. Organ zwrócił uwagę, że Stowarzyszenie w swoim wniosku podało dawne parcele gruntowe, a zatem z takiego sformułowania nie wynikał zakres żądania wnioskodawcy. Dlatego też wystąpiono do niego o sprecyzowanie żądania przez wskazanie działek oznaczonych aktualną numeracją. Ze względu na to, że wniosek nie został w terminie uzupełniony, pozostawiono go bez rozpoznania. Organ podkreślił, że powyższe wezwanie miało znaczenie, bowiem według organu, lokalizacja cmentarza obejmowała inny obszar niż całość dawnych parcel [...] i [...]. Konserwator Zabytków zaznaczył, że prowadzi we własnym zakresie postępowanie zmierzające do wpisania cmentarza [...] w [...] do rejestru zabytków. W piśmie procesowym z dnia 4 maja 2021 r., będącym następstwem wezwania Sądu, Konserwator Zabytków podniósł, że nie kierowano do wnioskodawcy odrębnego pisma o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Ponadto, nie zawiadamiano Stowarzyszenia, bowiem rozważano przeprowadzenie synchronizacji działek wskazanych we wniosku. Konserwator Zabytków podkreślił, że w jego ocenie nie można mówić o jego bezczynności, bowiem podejmowane są czynności przygotowawcze, których zakończenie umożliwi formalne wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wpisu cmentarza [...] w [...] do rejestru zabytków. Sprawa ma charakter zawiły z uwagi na niejednoznaczność w ocenie granic terytorialnych cmentarza. Ustalenie zaś stron przedmiotowego postępowania determinuje podjęcie decyzji w zakresie granic jego ochrony. Organ zauważył, że po uzyskaniu wszystkich dokumentów, o które zwrócił się do innych, stosownych organów, wszczęte zostanie postępowanie w sprawie wpisu cmentarza do rejestru zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Stowarzyszenia kwestionuje bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., bezczynność organu administracji może być skarżona w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. gdy organ zobowiązany był do wydania określonych w tych punktach decyzji, postanowienia lub też podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień czy obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sprawdzając, czy doszło do takiej bezczynności sąd ma na uwadze kryterium zgodności z prawem, o czym przesądza art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Uwzględniając skargę – w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. - sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Z mocy z kolei art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku z dnia 16 października 2020 r. Stowarzyszenie [....] zwróciło się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wpisanie do rejestru zabytków województwa [...] cmentarza [...] w [....], położonego przy ul. [...] – dawne parcele gruntowe [...] (część tzw. "starego" cmentarza) oraz [...] i [...] (części tzw. "nowego" cmentarza). W tym samym piśmie Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie do udziału w takim postępowaniu, jak też o wydanie postanowienia zobowiązującego inwestora inwestycji drogowej na części terenu objętego niniejszym wnioskiem tj. Zarządu Dróg Wojewódzkich z siedzibą w [...] do wstrzymania prac do czasu wydania decyzji w przedmiocie wpisu cmentarza do rejestru zabytków. Jako podstawę prawną swoich żądań Stowarzyszenie podało art. 31 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, obecnie obowiązuje tekst ogłoszony w Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej "K.p.a". Przepis ten stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania (pkt 1), dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (pkt 2), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Unormowanie to daje więc organizacji społecznej dwa rodzaje uprawnień, które mogą być realizowane w zależności od okoliczności konkretnej sprawy tzn. od tego, czy sprawa ta jest już procedowana, czy też jeszcze nie jest w toku. O skutkach wystąpienia tak z jednym, jak i z drugim wnioskiem stanowi art. 31 § 2 K.p.a., który przewiduje, że jeśli organ uzna żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, wówczas postanawia bądź o jego wszczęciu z urzędu bądź też o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Rozstrzygnięcie organu przybiera zatem formę postanowienia, przy czym w przypadku odmowy wszczęcia postępowania czy odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu, organizacji społecznej przysługuje prawo do złożenia zażalenia. Jak wynika z art. 31 § 1 K.p.a., rozstrzygając co do zasadności żądania z pkt 1 czy pkt 2 organ musi sprawdzić, jakie są cele statutowe wnioskującej organizacji, jak też zbadać, czy za pozytywnym ustosunkowaniem się do zgłoszonego żądania przemawia interes społeczny. W świetle zatem jednoznacznego brzmienia powołanych regulacji prawnych, nie może budzić wątpliwości to, że jeśli do organu administracji wpłynie któreś z żądań, o których mowa w art. 31 § 1 K.p.a., to nie może on milczeć w tej kwestii, lecz winien podjąć działanie w formie postanowienia. Jeśli zaś czynności takiej nie dokona, wtedy dopuszczalne jest wystąpienie ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Przy czym, zgodnie z treścią art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę taką winno poprzedzać wniesienia ponaglenia do właściwego organu. Jak wynika z przedstawionych tut. Sądowi akt sprawy, już w piśmie datowanym na 24 lutego 2020 r. Konserwator Zabytków zwrócił się do [....] o wydanie specjalistycznej opinii dotyczącej granic cmentarza [...] przy ul. [...] w [...]. To właśnie dzień dokonania powyższej czynności należy uznać, w ocenie Sądu, za datę wszczęcia postępowania w sprawie wpisania cmentarza [...] przy ul. [....] w [...] do rejestru zabytków, a nie dzień 25 maja 2021 r., kiedy to Konserwator Zabytków zawiadomił o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W myśl art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z kolei z art. 61 § 3 K.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zaznaczenia jednak wymaga, że w przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpi organizacja społeczna, a organ żądanie to uzna za uzasadnione, to wszczęcie postepowania następuje z urzędu, o czym przesądza jednoznacznie art. 31 § 2 K.p.a. Przyjmuje się natomiast, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji (tak np. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, do art. 61 opubl.: LEX/el. 2021, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25.11.2011 r. II OSK 1679/10). Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, kiedy różnego rodzaju merytoryczne działania organu miały de facto miejsce niejako poza postępowaniem, a to wobec braku poinformowania stron o jego wszczęciu. Zawiadomienie to, o którym mowa w art. 61 § 4 K.p.a., jest bardzo istotne, bo otwiera stronom możliwość aktywnego uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu. Zawiadomienie takie w sprawie niniejszej miało miejsce dopiero dnia 25 maja 2021 r. Skoro więc do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie doszło nie później niż 24 lutego 2020 r. (Sąd nie dysponuje dokumentami wskazującymi na podejmowanie przez Konserwatora Zabytków wcześniejszych czynności), to wniosek Stowarzyszenia z dnia 16 października 2020 r. dotyczył toczącego się już postępowania. Tym samym, nie można przyjąć, że Konserwator Zabytków pozostaje w bezczynności co do rozpatrzenia tego wniosku w zakresie wszczęcia postępowania o wpis cmentarza do rejestru zabytków. Bezczynność nie wystąpiła też w odniesieniu do części wniosku odnoszącej się do wstrzymania prac budowlanych. W świetle bowiem art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710), od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Uszczegółowienie tej regulacji zawiera art. 10a ust. 2 wskazanego aktu, wedle którego, zakaz, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie. Wskazane unormowanie oznacza, że ochrona danego zabytku w okresie trwania postępowania o jego wpis wynika z mocy samego prawa. Natomiast o bezczynności Konserwatora Zabytków można bez wątpienia mówić w odniesieniu do żądania Stowarzyszenia dopuszczenia do udziału w sprawie. Bezczynność organu ma miejsce wtedy, kiedy w ustalonym przepisami prawa terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego wymaganego aktu. Dla stwierdzenia zaistnienia bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, jak również nieistotny jest stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Jak już wyżej wskazano, brzmienie art. 31 § 2 K.p.a. nakazuje organowi administracji publicznej, do którego wpłynął wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wydanie w tym zakresie postanowienia pozytywnego bądź odmownego. Organ nie może zatem nie wypowiedzieć się formalnie w tej kwestii, skoro ustawodawca wyraźnie wymaga od niego określonego działania. Brak zatem zachowania odpowiadającego brzmieniu powołanego przepisu musiał skutkować uwzględnieniem skargi Stowarzyszenia w tym właśnie zakresie. Dlatego też w pkt I wyroku zobowiązano Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 16 października 2020 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu – w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Początek biegu terminu wynika z treści art. 286 P.p.s.a. Podniesienia w tym miejscu wymaga, że Stowarzyszenie spełniło wymóg poprzedzenia wniesienia skargi złożeniem ponaglenia. Ponaglenie to organizacja skierowała do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu 30 października 2020 r. Ze względu na nakaz zawarty w art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd ocenił też, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w wyniku takiej oceny stwierdził, że do takiego rażącego naruszenia prawa nie doszło, o czym orzekł w pkt II wyroku. Brak jest bowiem podstaw, by twierdzić, że postępowanie Konserwatora wynikało z jego złośliwości. Organ chciał bowiem ustalić dokładny obszar cmentarza [....] i na tych czynnościach skupił swoją uwagę. Podjął więc działanie w związku z wnioskiem, który do niego wpłynął, bo w piśmie z dnia 22 października 2020 r. zwrócił się do Stowarzyszenia o jego uzupełnienie w określonym zakresie. Umknęła mu zaś konieczność formalnego rozstrzygnięcia co do żądania organizacji społecznej. Dlatego też Sąd nie przyjął, że naruszenie prawa, którego dopuścił się Konserwator Zabytków miało kwalifikowany charakter. Z tego też względu Sąd nie zdecydował się na wymierzenie organowi grzywny, o co wnosiło Stowarzyszenie, a co dopuszcza art. 149 § 2 P.p.s.a. W pkt III wyroku Sąd oddalił – w oparciu o art. 151 P.p.s.a. - skargę Stowarzyszenia w pozostałym zakresie tj. co do żądania wszczęcia postępowania oraz wstrzymania prac budowlanych, a powody powyższego wyjaśnione zostały już we wcześniejszej części uzasadnienia. Z kolei orzeczenie o kosztach postępowania (pkt IV wyroku) znajduje podstawę w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Koszty te obejmują wpis od skargi w wysokości 100 zł i ta właśnie kwota zasądzona została na rzecz strony skarżącej od organu.