II SAB/Rz 4/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi R. Ł. na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w przedmiocie robót budowlanych wykonanych na drodze gminnej – skargę oddala – R.Ł. (dalej: "skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PINB") postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych na drodze gminnej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że PINB w Rzeszowie prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych na drodze gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] w N., w obrębie (wzdłuż) działki nr [...] położonej w miejscowości N., gmina B. W toku powyższego postępowania PINB postanowieniem z 15 maja 2024 r. nr PINB.5160.5.1.2017 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową drogi gminnej nr [...], zlokalizowanej na działce nr [...] w N., na odcinku wzdłuż działki nr [...] położonej w N., gm. B. i nałożył na Gminę [...] - jako inwestora - obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 października 2024 r., wskazanych tym postanowieniem dokumentów. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB") postanowieniem z 1 lipca 2024 r. nr OA.7722.18.8.2024 utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. Na postanowienie to zostały złożone skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA w Rzeszowie), które nieprawomocnym wyrokiem z 28 stycznia 2025 r., sygn. II SA/Rz 928/24 zostały oddalone (uwaga Sądu). Z akt sprawy wynika także, że Gmina [...] zwróciła się do PINB o przedłużenie terminu przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu z 15 maja 2024 r. Postanowieniem z 6 listopada 2024 r. nr PINB.5160.5.1.2017 PINB zmienił własne postanowienie w części dotyczącej terminu przedłożenia dokumentów legalizacyjnych i wyznaczył nowy termin na dzień 30 września 2025 r. W dniu 12 listopada 2024 r. do PINB w Rzeszowie wpłynęło, sprecyzowane pismem z 2 grudnia 2024 r., ponaglenie R.Ł. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych na drodze gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] w N., w obrębie (wzdłuż) działki nr [...] położonej w miejscowości N., gmina [...]. PWINB w Rzeszowie postanowieniem z 5 grudnia 2024 r. nr OA.766.18.2024 uznał ponaglenie za nieuzasadnione. W ocenie organu nadzoru PINB nie można zarzucić przewlekłości w załatwieniu sprawy. Wyjaśnił także, że przedmiotowe rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") dotyczy wyłącznie kwestii zachowania terminów przewidzianych w ww. ustawie na załatwienie sprawy administracyjnej i nie może odnosić się do kwestii merytorycznych w skarżonej sprawie. W tych okolicznościach R.Ł. złożył do WSA w Rzeszowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez PINB w Rzeszowie. Skarżący nie zgodził się z wydanym przez PWINB w Rzeszowie postanowieniem z 5 grudnia 2024 r. Zarzucił uchybienie art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. Zarzucił brak poinformowania Sądu o przedłużeniu terminu na przedłożenie przez Gminę [...] dokumentów. W związku z rażąco przewlekłym załatwieniem sprawy przez organy nadzoru budowlanego skarżący zwrócił się o uchylenie postanowienia z 5 grudnia 2024 r. i stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania administracyjnego. Wskazał na opieszałość organów, ich niesprawne i nieskuteczne działanie. Zdaniem skarżącego kwestia przedłożenia dokumentów powinna być załatwiona w terminie krótszym niż rok w stosunku do pierwotnie wyznaczonego terminu. W odpowiedzi na skargę PINB przedstawił dotychczasowy tok postępowania i wskazał na wydane w toku sprawy rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - powoływanej jako: p.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu jest skarga R.Ł. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarga została poprzedzona zażaleniem na niezałatwienie spawy w terminie. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał ponaglenie za nieuzasadnione. Przewlekłość postępowania to opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym oraz nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, podejmując czynności zbędne albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie, bądź podejmując kolejne czynności w znacznych odstępach czasu, co niepotrzebnie i w sposób nieuzasadniony wydłuża czas trwania postępowania. Z ponaglenia oraz ze skargi wniesionej do Sądu wynika, że Skarżący przewlekłość postępowania upatruje w nieusprawiedliwionym w jego przekonaniu przedłużaniu terminów w sprawie nielegalnej budowy drogi gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...]. W ponagleniu Skarżący wyraźnie podkreślił, że organ w sposób nieuprawniony postanowieniem z 6 listopada 2024 r. Nr PINB.5160.5.1.2017 wydłużył termin przedłożenia dokumentów legalizacyjnych przesuwając go z 30 października 2024 r. na 30 września 2025 r. Również w skardze podniósł, że nie można w jego ocenie w nieskończoność wydłużać terminów na załatwienie sprawy, tymczasem Organ dopuścił się tego wyznaczając roczny termin na dostarczenie dokumentów. Dlatego też Sąd przyjął, ze skarga dotyczy przewlekłości postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, a nie jak wskazano w jej części wstępnej postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznającego ponaglenie za nieuzasadnione. Wynikało to również z faktu, że skarga na takie postanowienie jest niedopuszczalna. Jak wynika z akt, sprawa dotyczy prac budowlanych przy drodze gminnej usytuowanej na działce nr [...] położonej w N., na odcinku działki nr [...] wzdłuż działki [...] zrealizowanej w latach 2008 -2009. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 860/21 zakwalifikował prace przy realizacji drogi, jako budowę, która ze względu na niedopełnienie wymogów zgłoszenia realizacji właściwym organom, wymagała wdrożenia trybu legalizacyjnego w oparciu o art. 48-49 P.b. Postanowieniem z 15 maja 2024 r. PINB w Rzeszowie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową drogi i nałożył na Gminę ( inwestora) obowiązek przedstawienia w terminie do 30 września 2024 r. odpowiednich dokumentów. W dniu 28 października 2024 r. Gmina złożyła wniosek o wydłużenie wyznaczonego terminu powołując się na konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i związany z tym okres oczekiwania średnio 4 miesiące, a także koniecznością uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, sporządzeniem operatu wodnoprawnego. Podała także, że zaskarżyła postanowienie do Sądu Administracyjnego, co może czynić bezprzedmiotowym nałożony obowiązek. Sąd z urzędu stwierdza, że WSA w Rzeszowie wyrokiem 28 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 928/24 oddalił skargę na to postanowienie. Na tle tak przedstawionego stanu faktycznego zasadność skargi na przewlekłość postępowania oceniona musi być z perspektywy oceny wyznaczonego a następnie wydłużonego terminu do przedłożenia stosownych dokumentów. Zgodnie Art. 48 ( w stanie prawnym obowiązującym na datę wszczęcia postępowania tj. 12 stycznia 2017 r. - art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2020 r., poz. 471): 1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Wyjaśnić należy Skarżącemu, że termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 P.b. jest terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności ( tak np. wyroku NSA Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. skt II OSK 2742/20 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, kiedy strona występuje z wnioskiem o wydłużenie terminu powołując się przy tym na okoliczności, które co najmniej uprawdopodabniają wniosek to zasadne jest wydłużenie takiego terminu. W niniejszej sprawie Gmina powołała się na takie okoliczności, w związku z czym istniały podstawy do wydłużenia terminu. W kontekście przewlekłości podkreślić również należy, że właściwy kierunek postępowania nakreślił NSA w powołanym wyroku z 14 grudnia 2023 r. W świetle powyższego działania organu, zgodne z wyrokiem, były prawnie usprawiedliwione, celowe i nie można im przypisać pozorności. Mając to wszystko na uwadze Sąd nie stwierdził przewlekłości i oddalił skargę na postawie art. 151 p.p.s.a.