II SAB/Rz 41/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Nisko w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy Nisko dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego J. M. z dnia 29 stycznia 2022 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zarządza ściągnięcie od Burmistrza Miasta i Gminy Nisko na rzecz Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwoty 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego. Przedmiotem skargi J. M. (dalej w skrócie: "skarżący") jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Nisko (dalej w skrócie: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 9 stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej o przesłanie poprzez ePUAP elektronicznej wersji projektów organizacji ruchu dla dróg gminnych w miejscowości Zarzecze. W dniu 24 lutego 2022 r. do organu wpłynęła skarga skarżącego na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w której skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 29 stycznia 2022 r., 2) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak też do dnia sporządzenia skargi organ nie przesłał żądanej informacji, zaś wniosek pozostał bez jakiejkolwiek odpowiedzi. W związku z powyższym, na dzień sporządzania skargi organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie z dnia 24 lutego 2022 r. nr RG.7223.1.8.2022.D organ poinformował skarżącego, że termin odpowiedzi na wniosek wynikający z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej w skrócie: "k.p.a.") nie został dotrzymany ze względu na panujący stan zagrożenia epidemicznego i nieobecność pracownika referatu, który przebywał na izolacji, a do którego została skierowana sprawa. Jednocześnie organ przesłał skarżącemu posiadane projekty organizacji ruchu na drogach gminnych na terenie wsi Zarzecze. W odpowiedzi na skargę z dnia 11 marca 2022 r. organ wniósł o oddalenie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o odmowę stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii organy nie pozostają bezczynne i za ten okres nie stwierdza się bezczynności, nie wymierza grzywien, ani nie zasądza sum pieniężnych. Na wypadek uznania jednak przez Sąd, że w sprawie miała miejsce bezczynność, organ wskazał, że nie miało miejsce rażące naruszenie prawa. Organ nie unikał celowo rozpoznania wniosku oraz uczynił zadość żądaniu skarżącego poprzez udostępnienie i przesłanie żądanej dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej, w związku z czym, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie przepisu art. 21 u.d.i.p., zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). I tak, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne), w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach, natomiast w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o danych publicznych. W niniejszej sprawie realizacja warunków podmiotowego i przedmiotowego obowiązku udostępnienia informacji publicznej nie budzi wątpliwości. Niewątpliwie Burmistrz jest organem władzy publicznej, zaś projekt organizacji ruchu dotyczy materii, z którą styka się każdy człowiek jako uczestnik ruchu drogowego. Z uwagi na powszechny charakter jest to więc informacja publiczna, stanowiąca nieodłączny element życia każdego obywatela. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Przepis art. 13 ust. 2 stanowi natomiast, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wreszcie zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji, gdy w wyniku udostępnienia informacji podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępnienia lub koniecznością dokonania przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku zobowiązany jest powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty. W realiach niniejszej sprawy organ zareagował na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej pismem przesłanym na wskazany adres elektroniczny w dniu 24 lutego 2022 r., a więc z przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skoro bowiem wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 9 stycznia 2022 r., to termin powyższy upływał z końcem dnia 24 stycznia 2022 r. (dzień 23 stycznia 2022 r. przypadał w niedzielę). W tej sytuacji zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd zobligowany był do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności (pkt I wyroku). Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność uczyniło natomiast zbędnym konieczność orzeczenia o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku skarżącego. Odnosząc się do argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę, Sąd wyjaśnia, że kwestie ewentualnych problemów kadrowych, w tym pozostawania w izolacji pracownika, który w ramach swoich obowiązków służbowych odpowiedzialny był za rozpoznanie wniosku, nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Stan bezczynności jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją niepodjęcia przez organ czynności procesowych w przepisanych ustawowo terminach. Do organów administracji publicznej należy natomiast takie zorganizowanie pracy, aby zapewnić rozpatrywanie wniosków o udostępnienie informacji publicznej w terminach nałożonych na organy w u.d.i.p. Sąd wskazuje również, że w okresie od dnia złożenia wniosku przez skarżącego (9 stycznia 2022 r.) do dnia udostępnienia żądanej informacji publicznej (24 lutego 2022 r.), ustawodawca nie przewidział uregulowań prawnych, które wyłączałyby możliwość stwierdzania bezczynności organów w związku ze stanem epidemii ogłoszonym w związku z rozprzestrzenieniem się wirusa COVID – 19. Ponadto należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p., w trybie unormowanym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.). Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2830/18, z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1650/18). Tym samym niezasadny jest zarzut organu dotyczący braku poprzedzenia wniesienia skargi środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje bowiem zastosowania w sprawach dotyczących bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, również u.d.i.p. nie przewiduje poprzedzenia skargi do sądu administracyjnego jakimkolwiek środkiem zaskarżenia (tak również np. w wyroku NSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4287/18). Uwzględniając okoliczności sprawy, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. nie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Wprawdzie wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie usprawiedliwiają opóźnienia w rozpoznaniu wniosku, to jednak okoliczności sprawy wykluczają możliwość przyjęcia, że sposób procedowania organu wynikał z jego złej woli i chęci utrudnienia skarżącemu dostępu do informacji publicznej. W pkt III wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a.