II SAB/Rz 42/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę W dniu 13 kwietnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga E. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy. W skardze E. S. wniosła o zobowiązanie Burmistrza do "wydania adresu działce nr 1139" zgodnego z przepisami oraz ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, wymierzenie organowi grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podaniem z dnia 4 grudnia 2014 r. zwróciła się bowiem do organu z wnioskiem o zmianę nazwy ulicy z "W." na "K.", jednakże do dnia wniesienia skargi Burmistrz nie rozpatrzył merytorycznie złożonego wniosku, a zatem pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącą środków zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej: "Ppsa"), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 Ppsa). Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Kontrola ta obejmuje w myśl art. 3 § 2 Ppsa orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto stosownie do treści art. 3 § 3 Ppsa, Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W rozpoznawanej sprawie skarżąca jako przedmiot skargi wskazała bezczynność "Urzędu Miasta i Gminy [...]", zaś w treści skargi jako organ administracji winny bezczynności wskazała imiennie Burmistrza Miasta i Gminy [...] oraz jego zastępcę, z którym jak wynika ze skargi korespondowała. Jednakże pomimo, że Burmistrz nie jest organem właściwym w sprawie zmiany nazwy ulicy gminnej, z powodów opisanych poniżej Sąd nie przyjął, że wolą skarżącej było wniesienie skargi na bezczynność Rady Miasta [...], bowiem skarga i tak podlegałaby odrzuceniu jako nienależąca do kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej: "usg"), zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy ulic gminnych. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 13 usg, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), a także wznoszenia pomników. Nadmienić wypada, że przepis powyższy może stanowić samodzielną podstawę prawną do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (zob. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. II OPS 2/05). Zmiana nazwy ulicy następuje w drodze uchwały organu stanowiącego gminy, a zatem w myśl 3 § 2 pkt 8 Ppsa skarga na bezczynność w tej sprawie nie przysługuje. Uchwała jednostki samorządu terytorialnego nie jest bowiem żadnym z aktów wyszczególnionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a Ppsa, na które przysługiwałaby skarga na bezczynność lub przewlekłość na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa. Ustawodawca nie włączył w zakres kontroli sądu sprawowanej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa bezczynności organów w sprawach z punktu 5 i 6. Brak jest również podstaw do uznania, że skargę na bezczynność organu w przedmiocie zmiany nazwy ulicy można wnieść na podstawie art. 101 w zw. z art. 101a ust. 1 usg, a zatem przepisów szczególnych w rozumieniu art. 3 § 3 Ppsa. Przepis art. 101 ust. 1 usg uprawnia do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia podjętego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, w przypadku naruszenia interesu prawnego doznanego na skutek takiej uchwały lub zarządzenia. Stosownie do treści art. 101a ust. 1 usg, przepisy art. 101 usg stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Oznacza to, że skargę na bezczynność w przedmiocie podjęcia uchwały można wnieść tylko i wyłącznie w przypadku, gdy przepis prawa zobowiązuje, a nie uprawnia, organ gminy do podjęcia uchwały (jak np. przepis art. 38b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, zobowiązujący gminę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie 2 lat od uzyskania potwierdzenia możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego). Takim przepisem nie jest art. 18 ust. 2 pkt 13 usg, który przyznaje radzie gminy wyłącznie uprawnienie do zmiany nazwy ulicy. Oznacza to, że rada gminy może, ale nie musi, żądanej zmiany dokonać. Nie istnieje bowiem żaden przepis prawa, który uprawniałby podmiot do żądania zmiany nazwy ulicy i jednocześnie rodziłby po stronie gminy obowiązek przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania zakończonego stosowną uchwałą. Skoro zatem, według powołanych wyżej przepisów wynika, że sąd administracyjny dla swej właściwości bezwzględnie wymaga istnienia konkretnej podstawy prawnej prawa pozytywnego (zob. art. 87 ust. 1-2 i art. 7 Konstytucji RP) to niedopuszczalne jest w drodze wykładni rozszerzającej (lub analogii) poszerzanie tego obszaru. Takie działanie stanowiłoby podstawę nieważności orzeczenia sądu, ponieważ jak wynika z art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Przedmiot skargi w związku z obszarem właściwości sądu administracyjnego świadczy więc o niedopuszczalności skargi z powodu nie przekazania przez ustawodawcę tej kategorii spraw (bezczynności uchwałodawczej w przedmiocie zmiany nazwy ulicy) do właściwości sądu administracyjnego. Na marginesie Sąd nadmienia, że przedmiotem skargi nie uczyniono bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie "wydania adresu" gdyż skarżąca, co z resztą sama przyznaje, adres taki otrzymała w dniu 24 października 2013 r., a z treści skargi wynika, że nielegalnego działania organu upatruje ona właśnie w braku reakcji na jej pismo w przedmiocie zmiany nazwy ulicy. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 Ppsa, orzeczono jak w sentencji postanowienia.