II SAB/Rz 44/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Tarnobrzegu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w Tarnobrzegu do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. S. z dnia 24 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 2, 3 i 4 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę o pozostałym zakresie; IV. zasądza od Komendanta Miejskiego Policji w Tarnobrzegu na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 44/22 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi A.S. jest bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Tarnobrzegu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że wnioskiem z 24 stycznia 2022 r., który wpłynął do Komendanta Miejskiego Policji w Tarnobrzegu 25 stycznia 2022 r., A.S. zwrócił się do o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania dotyczące okresu od 1 stycznia do 31 grudnia 2021 r.: 1. ile wpłynęło wniosków o udostępnienie informacji publicznej do Komendanta Miejskiego Policji w Tarnobrzegu, 2. w ilu przypadkach Komendant odmówił udostępnienia informacji publicznej na składane wnioski, 3. w ilu przypadkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał bezczynność Komendanta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, 4. w ilu przypadkach WSA w Rzeszowie zobowiązał Komendanta do rozpoznania wniosków o udostępnienie informacji publicznej składanych przez wnioskujących obywateli. Pismem z 27 stycznia 2022 r. L.dz. KD 145/22, doręczonym 28 stycznia 2022 r., Komendant udzielił wnioskodawcy odpowiedzi w następujący sposób: ad. 1 w 2021 r. do Komendanta wpłynęły od obywateli cztery wnioski o udostępnienie informacji publicznej, ad. 2 każdy wniosek był szczegółowo rozpatrywany i jeżeli było to możliwe udzielano częściowej odpowiedzi pozytywnej, a w pozostałej części odmawiano udzielenia odpowiedzi lub wniosek był załatwiany odmownie, o czym każdorazowo wnioskodawca był informowany, ad. 3 w żadnym wypadku gdy WSA w Rzeszowie rozpatrywał sprawę skargi wnioskodawcy na bezczynność organu Policji nie stwierdził bezczynności po stronie Komendanta, ad. 4 w wymienionych przypadkach WSA w Rzeszowie zobowiązywał Komendanta do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W żadnym wypadku nie nakazywał wydania decyzji. W skardze do WSA w Rzeszowie na bezczynność Komendanta skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniona na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania polegającego na nierealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta do rozpoznania wniosku z 24 stycznia 2022 r. w zakresie udostępnienia informacji w nim wskazanych, stwierdzenie bezczynności organu poprzez udzielenie informacji wymijającej, niepełnej, nieprawdziwej i nieadekwatnej do treści wniosku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Komendant w odpowiedzi na jego wniosek pismem z 27 stycznia 2022 r. udzielił mu informacji wymijającej, niepełnej, nieprawdziwej i nieadekwatnej do treści wniosku. Odnośnie pkt 1 wniosku podał tylko ilość wniosków od obywateli, pomijając fundacje, stowarzyszenia lub inne organizacje społeczne które również miały prawo do złożenia wniosków i mogły z niego skorzystać. Odnośnie pkt 2 tak naprawdę nie udzielił odpowiedzi, ponieważ nie podano ilości przypadków o które pytał skarżący. W zakresie pkt 3 odpowiedział, że "w żadnym przypadku". Co do pkt 4 udzielił odpowiedzi wymijającej, jak również nie na temat, ponieważ w odpowiedzi nie podano ilości przypadków o które pytał wnioskodawca, natomiast udzielono odpowiedzi odnośnie nakazu wydania decyzji o które w ogóle nie pytał. Skarżący przytoczył dwa wyroki WSA w Rzeszowie zapadłe w sprawach dotyczących bezczynności Komendanta w sprawie udzielenia informacji publicznej: z 27 października 2021 r. II SAB/Rz 109/21 i z 24 listopada 2021 r. II SAB/Rz 137/21 w których Sąd uznał, że Komendant pozostawał w bezczynności. Przedstawienie informacji innej niż ta której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku świadczy o bezczynności lub nawet przewlekłości podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, co narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nakazującą "udostępnienie informacji bez zbędnej zwłoki". W orzecznictwie przyjęto, iż skarga na bezczynność organu służy również w wypadku udzielenia informacji publicznej nieprawdziwej. Domaganie się przejrzystości i wiedzy z działania władzy publicznej jest obowiązkiem moralnym każdego obywatela, a urzędnik (Komendant) nie może utrudniać obywatelom możliwości sprawowania społecznej kontroli poprzez udzielenie informacji wymijającej a nawet nieprawdziwej. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie i obciążenie kosztami skarżącego. Wyjaśnił, że działając w trybie u.d.i.p. zrealizował wniosek A.S. z 24 stycznia 2022 r. zgodnie z jej art. 13 ust. 1, udostępniając pismem z 27 stycznia 2022 r. wszystkie żądane przez wnioskodawcę informacje. Wnioskujący został więc w pełni i zgodnie z zakresem wniosku poinformowany w zagadnieniach pozostających w jego zainteresowaniu. Nadto na wniosku A.S. z 24 stycznia 2022 r. widnieje prezentata z datą wpływu do organu 25 stycznia 2022 r. Również taką datę nosi potwierdzenie zapoznania się z treścią wniosku przez Komendanta. Wynika z tego, że organ Policji zapoznał się z wnioskiem bezzwłocznie (tego samego dnia z jakim wpłynął on do jednostki Policji). Odpowiedź udzielona skarżącemu nosi datę 27 stycznia 2022 r. i została przekazana Poczcie Polskiej (nadana do doręczenia skarżącemu) 28 stycznia 2022 r. Przesyłka była dwukrotnie awizowana, po czym odebrana przez skarżącego osobiście 14 lutego 2022 r. Ze strony Komendanta termin na udzielenie odpowiedzi wnioskodawcy został zachowany, dlatego też nie może być w tym przypadku mowy o pozostawaniu w bezczynności, o jakiej w nieuzasadniony niczym sposób wspomina w swej skardze A.S. Skarżący nie zgodził się z faktami bądź ich nie dostrzegł oraz nie przyjął do wiadomości, że żądane informacje otrzymał w ustawowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kwestię dostępu do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje u.d.i.p., określając zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb udostępniania tej informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Udostępnienie informacji może nastąpić jednak tylko wówczas, gdy podmiot do którego został skierowany wniosek należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej oraz gdy jest on w posiadaniu informacji mającej charakter publiczny. Na podstawie art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem podmioty o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, będące w posiadaniu takich informacji. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W myśl ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1), przy czym w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze m.st. Warszawy - komendant rejonowy Policji (art. 6a ust. 1). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że Komendant Miejski Policji w Tarnobrzegu jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). Obejmują one m.in. informację o zasadach funkcjonowania podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych oraz sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3a i 3d), a także informację o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4 a). W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się przy tym szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", za którą uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W kontekście powyższego nie ulega wątpliwości, że Komendant Miejski Policji w Tarnobrzegu jest podmiotem na którym ciąży obowiązek udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej oraz że taki charakter miały informacje żądane przez skarżącego. Kwestie te nie są zresztą przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Istota sprawy sprowadza się bowiem do oceny, czy udzielona przez Komendanta odpowiedź spełnia wymogi prawidłowego załatwienia sprawy, co kwestionuje skarżący podnosząc niezupełność odpowiedzi lub jej brak, a także udzielenie odpowiedzi nieprawdziwej, wymijającej, nie na temat. Zdaniem skarżącego, przemawia to za uznaniem, że wnioskowana informacja nie została mu udzielona. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, bądź też niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1) lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1); na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo sądowoadministracyjne traktuje przedstawienie informacji innej niż ta której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub nieadekwatnej do treści wniosku (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2021 r. III OSK 1092/21 - LEX nr 3245934). W rozpoznawanej sprawie – wobec otrzymania przez Komendanta wniosku o udostępnienie informacji publicznej 25 stycznia 2022 r. - odpowiedź na niego została udzielona pismem oznaczonym datą 27 stycznia 2022 r. (wysłanym w dniu następnym), a więc w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Analiza tej odpowiedzi – w zestawieniu z zawartymi we wniosku pytaniami –potwierdziła częściową zasadność zarzutów skargi, a to w zakresie objętym pkt 2 – 4 wniosku. - odpowiedź na pytanie nr 2 wniosku bez wątpienia nie zawierała wskazania ilości przypadków w których Komendant w 2021 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej na składane do niego wnioski, o co wyraźnie wnioskował skarżący; wymóg ten trudno uznać za spełniony ogólna informacją dotyczącą sposobu w jaki te wnioski były załatwiane (udzielanie bądź odmowa udzielenia wnioskowanej informacji, w całości lub w części), - analogicznie, do ilości przypadków w których w zakreślonym okresie czasu WSA w Rzeszowie zobowiązał Komendanta do rozpoznania składanych przez obywateli wniosków o udostępnienie informacji publicznej (pkt 4 wniosku) nie odnosiła się odpowiedź wskazująca, że "w wymienionych przypadkach" WSA zobowiązywał Komendanta do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, bez nakazywania wydania decyzji (niezależnie od rozbieżności podmiotowej pytania i odpowiedzi – dotyczących odpowiednio obywateli i skarżącego, trudno nawet w kontekście całego pisma Komendanta z 27 stycznia 2022 r. wywnioskować, jakie to "wymienione przypadki" miał na myśli), - mimo że odnośnie pytania nr 3 dotyczącego wskazania ilości przypadków w których WSA w Rzeszowie uznał bezczynność Komendanta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej udzieloną odpowiedź co do zasady można by uznać za adekwatną ("w żadnym przypadku"), to jednak skarżący podważył wartość merytoryczną tej odpowiedzi, wskazując w skardze, iż już tylko w odniesieniu do jego osoby WSA w Rzeszowie wyrokami z 27 października 2021 r. II SAB/Rz 109/21 i z 24 listopada 2021 r. II SAB/Rz 137/21 uznał bezczynność Komendanta w sprawach o udostępnienie informacji publicznej (wyrokami tymi faktycznie Sąd zobowiązywał Komendanta do rozpoznania wniosków skarżącego o udostępnienie informacji publicznej – czego faktycznie dotyczyło pytanie nr 4, niemniej zobowiązanie takie jest równoznaczne z uznaniem, że w danej sprawie zaistniała bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej). Z powyższego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że Komendant będący w opisanym wyżej zakresie dysponentem żądanej informacji publicznej, w ustawowym 14-dniowym terminie od dnia złożenia wniosku, informacji tej co do jego pkt 2 – 4 nie udzielił. W tym zakresie Sąd w pełni podziela zarzut skargi, że za właściwe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie można uznać udzienia informacji wymijającej, niepełnej, nieprawdziwej i nieadekwatnej do treści wniosku; w pełni koreluje to z powołanym wyżej przykładem z orzecznictwa sądowego. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego artykułu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze opisane wyżej okoliczności i uregulowania, Sąd zobowiązał Komendanta do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 24 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 2, 3 i 4 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że zaistniała w tym zakresie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 i 2 sentencji wyroku). W tej ostatniej kwestii należy zauważyć, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa zastrzeżone jest dla najbardziej rażących przypadków długotrwałej i uporczywej bezczynności. Nie umniejszając odpowiedzialności organu, to zaistniała w sprawie bezczynność była przede wszystkim wynikiem niedbałego i niestarannego załatwienia wniosku. Nie można przy tym pominąć, że w powyższym zakresie organ mimo wszystko zareagował na złożony wniosek i przekazał skarżącemu odpowiedź (aczkolwiek niezupełną i dotkniętą brakami), która ponadto została udzielona z zachowaniem ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Rozpoznając skargę Sąd uznał, że do bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie doszło co do jego pkt 1, dotyczącego wskazania ilości wniosków jakie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wpłynęły do Komendanta w 2021 r. Wobec takiego jego sformułowania i odpowiedzi wskazującej, że w 2021 r. do Komendanta wpłynęły od obywateli 4 wnioski o udostępnienie informacji publicznej, Sąd nie znajduje podstaw do jej zakwestionowania tylko z powodu "doprecyzowania", że były to wnioski pochodzące od obywateli. Oczywiście z prawa do składania takich wniosków nie można wykluczyć innych podmiotów (w tym wyszczególnionych przez skarżącego fundacji, stowarzyszeń i innych organizacji społecznych), niemniej sam skarżący nie uprawdopodobnił, że miało to miejsce. W tej sytuacji udzieloną odpowiedź należy rozumieć w ten sposób, że w 2021 r. do Komendanta wpłynęły 4 wnioski o udostępnienie informacji publicznej i były to wnioski pochodzące tylko od obywateli, co uzasadniało oddalenie skargi co do pkt 1 wniosku (pkt 3 sentencji wyroku). Ubocznie Sąd podkreśla, że w każdym przypadku zarówno wnioski jak i udzielane odpowiedzi powinny być formułowane w sposób maksymalnie precyzyjny w celu uniknięcia związanych z tym ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych. O należnych skarżącemu od Komendanta kosztach postępowania sądowego (obejmujących równowartość opłaconego od skargi wpis w kwocie 100 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, gdyż stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w tym trybie (tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów), jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.