II SAB/Rz 46/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie NSA Ryszard Bryk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi J.Ż. na bezczynność Wójta Gminy (...) w przedmiocie podziału nieruchomości I. zobowiązuje Wójta Gminy (...) do wydania stosownego aktu administracyjnego w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wójta Gminy (...) na rzecz skarżącego J.Ż. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 8 maja 2008 r. J. Ż. złożył bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Wójta. Wezwany przez Sąd do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wskazanie rodzaju sprawy, w której Wójt dopuścił się bezczynności oraz wyjaśnienie czy w związku z powyższym składał do organu administracji publicznej wyższego rzędu zażalenie, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., J. Ż. wyjaśnił, że przedmiotem jego skargi jest bezczynność Wójta w wydaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, którą dokładnie wskazał w swojej uprzedniej skardze z dnia 11.03.2008 r. złożonej za pośrednictwem Wójta. Na wezwanie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło natomiast, że pismem z dnia 19 marca 2008 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Wójta. Pismo to zostało potraktowane przez Kolegium jako wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 20 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm./., zakończonego wydaniem postanowienia sygnalizacyjnego wobec stwierdzonych uchybień w postępowaniu Wójta. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego "toku instancyjności". Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Rz 23/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę J. Ż., stwierdzając, iż przed wystąpieniem ze skargą nie wyczerpał on środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem, tj. nie składał zażalenia w trybie art. 37 § 1 i § 2 k.p.a. Ta okoliczność powodowała niedopuszczalność skargi w świetle art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a - i konieczność jej odrzucenia stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Ubocznie Sąd wyjaśnił, iż pod sygn. akt II SO/Rz 7/08 zarejestrowana jest sprawa z wniosku J. Ż. o wymierzenie Wójtowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Jest to sprawa oddzielna od tej wszczętej skargą na bezczynność organu. Na skutek skargi kasacyjnej J. Ż. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1361/08 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji wskazał, iż podniesiony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 52 § 1 i § 2 oraz art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jest zasadny, a pogląd uznający, iż J. Ż. nie wyczerpał wszystkich środków zaskarżenia, przysługujących mu w postępowaniu przed organami administracji i z tej przyczyny odrzucający skargę jest błędny. Podniósł, iż skarżący wkrótce po wniesieniu do Sądu skargi, pismem z dnia 19.03.2008 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ze skargą na bezczynność Wójta. Pismo to, po bezskutecznym wzywaniu organu I instancji do nadesłania akt – zostało uznane za wniosek o wszczęcie postępowania i wydanie postanowienia sygnalizacyjnego. Zarówno z treści skargi jak i ustaleń i reakcji Kolegium wynika, iż organ I Instancji załatwiał wniosek strony będąc w długotrwałej bezczynności. Powołując się na orzecznictwo NSA podkreślił, iż o charakterze środka procesowego nie przesądza jego nazwa, lecz treść pisma i treść żądania strony. Z wniesionej przez J. Ż. skargi do Kolegium, wyraźnie wynikał zarzut przewlekłego działania organu oraz żądanie podjęcia interwencji. Tak więc treść tego pisma odpowiadała wymogom art. 37 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, iż załatwienie wniesionego pisma w innym trybie nie mogło wywołać ujemnych skutków dla strony, zwłaszcza gdy ustalenia Kolegium potwierdziły istnienie zwłoki organu, a polecenie podjęcia środków zaradczych i dyscyplinujących odpowiadało dyspozycji art. 37 § 2 k.p.a. NSA stwierdził zatem, że o ile skarga wniesiona przez J. Ż. w dniu 11 marca 2008 r. mogła być uznana za przedwczesną, to po złożeniu skargi na przewlekłość do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 19 marca 2008 r., kolejna skarga złożona w tej sprawie bezpośrednio do WSA w Rzeszowie w dniu 8 maja 2008 r. spełniała już warunek wyczerpania środków zaskarżenia przewidziany w art. 52 § 2 P.p.s.a. Postanowieniem z dnia 22 października 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SO/Rz 7/08 WSA w Rzeszowie wymierzył Wójtowi grzywnę w wysokości 2500 zł, w oparciu o art. 55 § 1 P.p.s.a. z uwagi na nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 11 marca 2008 r. w terminie 30 dni od jej wniesienia. W piśmie procesowym z 2.02.2009 r., będącym uzupełnieniem odpowiedzi na skargę Wójt wyjaśnił, że zwłoka w załatwieniu spawy podziału działek nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu prowadzącego postępowanie, a spowodowana została brakiem ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy określających możliwość zagospodarowania terenu na cele mieszkaniowe, a tym samym określenia możliwości podziału działki nr 394 w O. na działki budowlane. Postępowanie w sprawie warunków zabudowy na działkach 394, 388/3, 388/5 i 388/6 prowadzone było na wniosek J. Ż. i jego dzieci J. Ż. i J. Ż. Wójt podał również, że J. Ż. był wielokrotnie informowany pisemnie i ustnie o przeszkodach w załatwieniu sprawy podziału działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 cyt. na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - P.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W myśl przepisu art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Dokonując kontroli w rozpatrywanej sprawie, Sąd, po myśli art. 153 P.p.s.a., związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1361/08. Sąd uznał zatem, że pismo skarżącego z dnia 11 marca 2008 r. skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego 19.03.2008 r. stanowi zażalenie na bezczynność Wójta, a w związku z tym skarżący wyczerpał tryb do wniesienia skargi do Sądu. W swoim żądaniu skarżący wskazał, że domaga się rozstrzygnięcia w sprawie podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 394 położona w O. Bezspornym jest, a potwierdzają to akta sprawy, że stosowny wniosek o wszczęcie postępowania w tej właśnie sprawie skarżący złożył w dniu 6.09.2007 r., a ponowił go w dniu 2.11.2007 r. Z akt sprawy wynika też, że jednocześnie toczyło się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla działek o nr 394, 388/3, 388/5 i 388/6, wszczęte 5.03.2007 r., a decyzja wydana w tym postępowaniu do czasu wniesienia niniejszej skargi nie uzyskała waloru ostateczności. Wójt wskazuje, że dla zatwierdzenia podziału działki niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, która określi warunki i możliwości zagospodarowania terenu, a tym samym warunki podziału. Istotnie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.), która określa zasady podziału nieruchomości, podziału można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 ), a w przypadku braku planu – jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 94 ust. 1 pkt 2). Decyzję taką dołącza się do wniosku o podział (art. 97 ust. 1 pkt 3). W rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że przed złożeniem wniosku o podział działki 394 skarżący wystąpił o ustalenie dla niej warunków zabudowy i postępowanie takie zostało wszczęte 5.03.2007 r. W dniu [...].09.2007 r. wydana została nawet w tej sprawie decyzja organu I instancji, która w dalszym toku instancji została uchylona przez organ odwoławczy. Wójt skierował do skarżącego pismo z 9.07.2008 r., w którym poinformował o braku możliwości załatwienia sprawy podziału i jego przyczynach, powołując art. 36 k.p.a. Zasadą postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu 1 miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 1 i § 3 k.p.a.). Niewątpliwie w tych terminach Wójt sprawy podziału działki nie załatwił, nieprawidłowo też zastosował art. 36 k.p.a, nie wskazując nowego terminu załatwienia sprawy. Sąd uznał zatem, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a organ pozostawał w bezczynności. W zaistniałej sytuacji Wójt, uznając, iż zaistniała przeszkoda w prowadzeniu postępowania w sprawie podziału nieruchomości winien był rozważyć jego zawieszenie, stosując art. 97 § 1 pkt 4 k.pa., przy przyjęciu, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ (SKO). Sąd podkreśla przy tym, że w sprawach dotyczących podziału działki 394 oraz ustalenia dla niej warunków zabudowy toczyło się nie jedno wspólne postępowanie, jak utrzymują pełnomocnicy Wójta, ale dwa odrębne postępowania, prowadzone na podstawie rożnych przepisów – odpowiednio ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Z tego też powodu każde z tych 2 wszczętych postępowań winno zakończyć się wydaniem odrębnej decyzji. Po wniesieniu niniejszej skargi do Sądu Wójt wydal kilka rozstrzygnięć w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działek o nr 394, 388/3, 388/5 i 388/6 – decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. o umorzeniu postępowania z wniosku J. Ż. oraz 2 decyzje z dnia [...] maja 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla tychże działek po rozpoznaniu wniosków J. Ż. i J. Ż. W tej sytuacji rzeczą organu będzie ustalenie czy decyzje te są ostateczne i w zależności od dokonanych ustaleń wydanie stosowanego aktu administracyjnego w sprawie dotyczącej podziału działki – decyzji kończącej to postępowanie lub postanowienia o jego zawieszeniu, w razie wystąpienia przesłanek z art. 97 § 1 k.p.a., w wyznaczonym przez Sąd terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia się wyroku. Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 149 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek pełnomocnika skarżącego.