II SAB/Rz 49/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. K. i Z. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej -skargę oddala- IISAB/Rz 49/11 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi K. i Z.K. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w [...] w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [..] przy ul. P. [..] w J., zgłoszonej ich wnioskiem z 5.11.1997 r. do Urzędu Rejonowego w J. Z uzasadnienia skargi, oraz kolejnych licznych pism procesowych w ocenie skarżących wynika, że PINB w [...] przy ponownym rozpatrywaniu sprawy toczącej się z ich wniosku złożonego 5.11.1997 r. nie zastosował się, pomimo obowiązku wynikającego z art. 153 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do wiążących go wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Oddział Zamiejscowy w Rzeszowie z 25.07.2000 r., SA/Rz 166/99, który zapadł w sprawie z ich skargi, a dotyczył w/w zawiadomienia o popełnionej samowoli budowlanej z 5.11.1997 r. Wyrok ten, jak uważają skarżący, nakreślił dalszy tryb postępowania w sprawie. Zarzucają zatem, że organy nadzoru budowlanego przedłużają postępowanie, błędnie oceniają materiał dowodowy, czym naruszać mają zasadę prawdy obiektywnej i ogólnych zasad postępowania administracyjnego, dopuszczają się manipulacji dowodami w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem i udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie. Dowodem tego ma być wyrok tut. Sądu z 13.11.2009 r., II SA/Rz 367/09 w sprawie otworu drzwiowego w ścianie północno-wschodniej budynku mieszkalnego na działce nr 1939, ale też decyzja Wojewody [...] z 10.05.2011 r., nr [...] dotyczącą budowy schodów do nielegalnie wybudowanego budynku. Skarżący uważają, że budynek mieszkalny na działce nr [..] powinien zostać wybudowany na podstawie decyzji z 13.07.1966 r. i zgodnie z jej postanowieniami, wydanej przez Prezydium PRN w J. Powinien on być usytuowany w odległości 4,5 m od granicy ich działki nr [..] a ściana zewnętrza od tej strony nie powinna posiadać otworów okiennych. Tymczasem inwestor nie tylko zbliżył się do ich działki na odległość od 3,5 do 2,5 m, to jeszcze wykonał w ścianie 3 otwory okienne i jeden drzwiowy, pomimo że projekt zakładał ścianę pełną, oraz samowolnie wybudował 3 ściany wydłużając budynek wzdłuż ich działki, i schody żelbetowe, a ściana zewnętrza od strony ich działki nie zapewnia odpowiedniego zabezpieczenia przeciwpożarowego, co potwierdzić miała Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej. Działka skarżących nr [..] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym usytuowanym w granicy działki, przy czym zagospodarowania swojej działki dokonali zgodnie z prawem. Przez działania, jakie podejmują organy odnośnie do budynku na działce sąsiedniej naruszono przepisy techniczno-budowlane. Ponadto zrealizowane samowolnie inwestycje, w tym budowę budynku gospodarczego, której samowolnie wybudowana część znajduje się w odległości 2,48 m od granicy działki, i 5,17 m od budynku mieszkalnego. Inwestycje państwa P. utrudniają korzystanie z działki skarżących, pogorszyły warunki zdrowotne i użytkowe, blokują naturalny dopływ światła. Skarżący podają też, że nigdy nie wyrażali zgody na budowę przez ich działkę przyłącza kanalizacyjnego do budynku rodziny P., nie ustanawiali dla tego przedsięwzięcia nigdy służebności w tym zakresie. Inwestycja ta także została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej. Stwierdzają dalej, że organy nadzoru budowlanego nie uwzględniają ich wniosków dowodowych ani argumentów, natomiast bezprawnie modyfikują ich źródłowy wniosek z 5.11.1997 r. i zakres postępowania, które powinno dotyczyć samowoli budowlanej, a nie udzielenia H.P. pozwolenia na użytkowanie nielegalnie dobudowanej części budynku przy ul. P. [..]. Dowodem tych działań organów nadzoru budowlanego mają być wyroki w sprawie SA/Rz 166/99, a także wyroki tut. Sądu z 16.01.2003 r., SA/Rz 2955/01, z 14.10.2004 r., SA/Rz 1779/02, z 4.10.2004r., II SA/Rz 753/03 i U SA/Rz 757/03, z 13.11.2009r., II SA/Rz 367/09 dotyczące tej samej sprawy. Skarżący przywołują też aktualnie zawisłe przed tut. Sądem postępowanie w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 608/11, w którym 19.01.2012 r. wydano wyrok oddalający ich skargę na decyzję Wojewody z 10.05.2011 r. Do akt sprawy K. i Z.K. dołączyli pismo z daty 27.04.2009 r. zatytułowane "Skarga i wezwanie" adresowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] Delegatury w [...]. W piśmie tym wskazują, że dotyczy ono bezczynności w sprawie zgłoszonej samowoli na działce nr [..], nie wykonania przez organy nadzoru budowlanego zaleceń Sądu wynikających z wyroku z 25.07.2000 r., SA/Rz 166/99. Podkreślili w nim, że zmiany organizacyjne w administracji publicznej nie uzasadniały tego, że do obecnego czasu ich wniosek nie został przekazany do właściwego organu, co z kolei spowodować miało 9-cioletnią bezczynność. Ich sprawa znana była tym samym urzędnikom, którzy zajmowali się nią zarówno przed, jak i po w/w wyroku Sądu z 25.07.2000 r., SA/Rz 166/99. W pismach procesowych z 14.07.2011 r. (k. 67 i 74) oraz z 12.01.2012 r. (k. 259) skarżący podkreślili, że wezwania do wykonania wytycznych z w/w wyroku kierowali do organów nadzoru budowlanego i organów architektoniczno- budowlanych już od 2000 r., a przedmiotowy rozdział kompetencji między wskazane organy w 1999 r. został wykorzystany do zakamuflowania postępowania w sprawie zgłoszonej samowoli budowlanej i jej legalizacji. Wykorzystano w celu również zmianę Prawa budowlanego dokonaną ustawą z 27.03.2003 r., a stanowisko organu I instancji było uzgadniane z organem wyższego stopnia. W licznych pismach procesowych skarżący opisują też wydawane w sprawie decyzje administracyjne dotyczące działki rodziny P., z którymi się nie zgadzali, ale też dotyczące działki skarżących, w stosunku do których również prowadzone były postępowania nadzorcze w związku ze zrealizowanymi na nich inwestycjami budowlanymi. Ustalenie, że skarga została skierowana przeciwko bezczynności Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nastąpiło na wezwanie tut. Sądu dopiero w piśmie skarżących z 18.08.2011 r., ponieważ pierwotnie kierowali oni skargę przeciwko Wojewodzie [...], z uzasadnienia skargi wynikała jednak inna właściwość organu. Następnie podjęto działanie celem ustalenia, czy skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpali tryb, o którym mowa wart. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na wezwanie Sądu skarżący wyjaśnili, że interwencje i wezwania do zastosowania się do wytycznych zawartych w wyroku z 25.07.2000 r., SA/Rz 166/99 kierowali do organów nadzoru budowlanego już od 2001 r., a dowody tego zalegają w aktach spraw. Do akt niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej dołączyli m.in. pisma z 7.06.2009 r., 19.04.2011 r., 21.04.2011 r., 27.05.2011r. i 1.06.2011 r. (k.146, 154, 159, 163, 171; dalsze pisma k.178, 180, 182, 186, 191, 193, 196, 198, oraz kopie protokołów z ustnego przyjęcia skargi na bezczynność PINB w [...] - k.190, 195) zatytułowane "Skarga" lub "Skarga-Wezwanie", w tym adresowane do [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], a odnoszące się do zgłoszonej przez nich samowoli budowlanej, przedstawiające istotne z ich punktu widzenia fakty oraz wyrażające niezadowolenie zdziałania organów nadzoru budowlanego w tej sprawie, która w ich ocenie nadal nie została załatwiona. Nie zgadzają się w nim z dotychczasowym działaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i wskazują, że powinien on wykonać zalecenia zawarte w wyroku z 25.07.2000 r., SA/Rz 166/99. Podkreślają też okres toczącego się postępowania zainicjowanego ich wnioskiem z 1997 r. i bezczynność organu I instancji przez ten czas. Do akt sprawy dołączono również pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] stanowiące odpowiedź na liczne pisma skarżących, w tym odnoszące się do zagadnienia bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (k. 177, pismo z 28.01.2009 r.), w którym organ ten informuje, że postępowania nadzorcze zakończyły się, a skarga na bezczynność przysługuje wyłącznie w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego. W sprawie bezczynności skarżący interweniowali również bezpośrednio do organu I instancji (k. 206, 214, 217). W odpowiedzi na skargę (k. 123) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] wniósł o oddalenie skargi uznając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do uznania bezczynności. Podkreślił, że sprawa samowoli budowlanej, której dotyczy powoływany wielokrotnie przez skarżących wyrok z 25.07.2000 r., SA/Rz 166/99 została już zakończona ostateczną decyzją. Zakończone zostały również inne postępowania naprawcze dotyczące obiektów znajdujących się na działce Państwa P. i działce Państwa K. W trakcie rozprawy K.K. podtrzymała skargę na bezczynność PINB w [...], a na pytanie Sądu o treść ewentualnego wyroku sądu administracyjnego mającego zobowiązać organ do wydania określonego rozstrzygnięcia (podjęcia określonych czynności) podała, iż domaga się "doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowlanym", dodatkowo domaga się zadośćuczynienia. Z.K. przychylając się do stanowiska K.K. wskazał, iż żąda zlikwidowania w budynku Państwa P. otworów okiennych i drzwiowych w budynku mieszkalnym. Organ wniósł o oddalenie skargi, upoważniony do występowania imieniem organu, Zastępca PINB w [...] wskazał, iż sprawy z udziałem skarżących zostały już rozstrzygnięte. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (por. art. 3 § 2 Ppsa). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również skargę na "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a". Zgodnie z art. 149 Ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Domaganie się przez skarżącą – K.K., aby Sąd wyrzekał w przedmiocie zadośćuczynienia za, istniejącą jej zdaniem, bezczynność organu, nie znajduje oparcia w przepisach prawa określających kognicję sądu administracyjnego. Lektura skargi, jak i licznych pism procesowych skarżących, tudzież ich stanowiska wyrażonego w trakcie rozprawy, wskazuje iż przedmiotem ich skargi ma być zarzucana PINB w [...] bezczynność wobec istniejącej zdaniem skarżących stanu samowoli budowlanej. Uwzględniając skargę o takiej treści sąd administracyjny uprawniony byłby wyłącznie do zobowiązania organu wydania decyzji administracyjnej, której przedmiotem byłyby roboty budowlane, jakich dopuścić się miano na działce sąsiedniej w stosunku do działki skarżących. Tak rozumiana skarga w ocenie Sądu jest nieuzasadniona. K.K. i Z.K. w swej skardze, jak również w kolejnych pismach procesowych eksponują regułę związania organów prawomocnym wyrokiem sądowym, w szczególności powołują się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy (NSA OZ) w Rzeszowie z 25.07.2000 r. SA/Rz 166/99, uznając iż organ nadzoru budowlanego nie zastosował się do wytycznych zawartych w przedmiotowym wyroku. Tak sformułowanego zarzutu, w aspekcie głównego tenoru skargi na bezczynność PINB w [...], Sąd nie podziela. Z treści wyroku SA/Rz 166/99 wynika, iż NSA OZ w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewody [...] oraz decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] wydane w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie wybudowanej bez pozwolenia na budowę części obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego H.P., zlokalizowanego na działce nr [..] w J. Z dołączonych do skargi akt administracyjnych wynika, że przed PINB w [..] toczyły się różne postępowania, których przedmiotem były zarówno roboty budowlane wykonywane na działce [..], jak i na działce nr [..], należącej do skarżących. Właściciele obu tych działek zarzucali sąsiadom niezgodne z prawem wykonanie robót budowlanych na swoich nieruchomościach. W sprawie, w której orzekał NSA OZ w Rzeszowie wyrokiem SA/Rz 166/09 wydawane były kolejne decyzje, podejmowane przez organy nadzoru budowlanego, decyzje te były także przedmiotem kontroli sądowej. I tak prawomocnym wyrokiem z 14.10.2004 r. SA/Rz 757/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru (PWINB) w [...] z 9.04.2003 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB w [...] z 27.02.2003 r. w przedmiocie nakazania zamurowania okien i otworu drzwiowego w ścianie budynku mieszkalnego na działce nr [..] w J. Kolejnym prawomocnym wyrokiem z 1.06.2006 r. SA/Rz 18/06 WSA w Rzeszowie uchylił decyzję PWINB w [...] z 3.11.2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w [...] z 9.09.2005 r. nakazującą H.P., K. P.-J., M.M. zamurowanie otworu drzwiowego w ścianie północno-wschodniej budynku mieszkalnego na działce nr [..] w J. Ponownie rozpoznając sprawę prawidłowości wykonanych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym na działce nr [..] PINB w [..] decyzją z 9.01.2009 r. umorzył postępowanie, decyzję tę utrzymał w mocy PWINB w [..] decyzją z 6.03.2009 r. Skargę K.K. i Z.K. na tę ostatnią decyzję oddalił WSA w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z 13.11.2009 r. II SA/Rz 367/09. Dodatkowo zauważyć trzeba też, iż skarżący doprowadzili do uruchomienia postępowań w trybach nadzwyczajnych przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego (GINB), w toku których kwestionowali decyzje PWINB w [...] odnoszące się do umorzenia postępowań w sprawie wybudowania, niezgodnie z pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [..] w J., jak i odmowy wydania nakazu rozbiórki dobudowanej części do tego budynku. W efekcie tych postępowań GINB decyzjami z 8.12.2010 r. utrzymał w mocy własne decyzje z 18.10.2010 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji w w/w zakresie, a skargi K.K. i Z.K. na powyższe decyzje prawomocnie oddalił WSA w Warszawie wyrokami z 26.08.2011 r. VII SA/Wa 346/11 i VII SA/Wa 346/11 (wyroki opublik. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść w/w wyroków wskazuje jednoznacznie, że sprawa, w której zapadł eksponowany przez skarżących wyrok NSA OZ w Rzeszowie SA/Ra 166/99 została prawomocnie zakończona. Wyrokami tymi jest związany skład orzekający Sądu w niniejszym postępowaniu, z mocy art. 170 Ppsa. Sama skarga, jak i treść kolejnych pism procesowych skarżących wskazuje niedwuznacznie, iż skarżący nie mogą pogodzić się z prawomocnymi decyzjami i wyrokami, w istocie akceptującymi z punktu widzenia legalności, stan zagospodarowania na działce nr [..] w J. w zakresie budynku mieszkalnego tam zlokalizowanego. Skoro zatem w obrocie pozostają prawomocne decyzje administracyjne rozstrzygające w kwestii pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego na działce nr [..], jak i umarzające postępowanie w kwestii otworów w ścianie tego budynku od strony działki skarżących, a w dacie wnoszenia skargi, jak i orzekania przez Sąd w przedmiotowej sprawie, nie toczyło się już postępowanie, które za przedmiot miałoby prawidłowość wykonanych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym na działce nr [..] w J., to nie można uznać, że PINB w [..] dopuszcza się w tym zakresie bezczynności nie wykonując w istocie wyroku SA/Rz 166/99. Z tych względów Sąd skargę, jako całkowicie nieuzasadnioną, należało oddalić na podstawie art. 151 Ppsa.