II SAB/Rz 49/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia NSA Jacek Surmacz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w D. na bezczynność Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Jaśle w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Jak wynika z akt sprawy skarżąca spółka I. spółka z o.o. (dalej: spółka, skarżąca) zwróciła się z wnioskiem z dnia 26 października 2023 r., do Dyrektora Zarządu Zlewni w Jaśle Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą odprowadzenie do wód istniejącego zbiornika wodnego (ziemnego stawu bezodpływowego nr [...] na działce nr [...]) istniejącą kanalizacją deszczową, wód opadowych i roztopowych z terenu zakładu I.spółka z o.o. w D., mieszczącego się na działkach nr ew. [...]. Do wniosku, spółka dołączyła wymagane ustawowo dokumenty i załączniki, obejmujące między innymi kompleksowy operat wodnoprawny wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności, niezawierającym określeń nietechnicznych, uproszczone wypisy z rejestru gruntów oraz dowód uiszczenia opłaty za wydanie przez organ pozwolenia wodnoprawnego. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, Dyrektor Zarządu Zlewni w Jaśle uznał, że zawiera on braki wymagające uzupełnienia, o czym poinformował spółkę pismem z dnia 12 stycznia 2024 r., i zobowiązał spółkę do ich usunięcia w terminie 14 dni. Organ wezwał spółkę do wykazania, że parametry odbiornika, tj. stawu do którego będą odprowadzane wody opadowe lub roztopowe z terenu zakładu, jest w stanie pomieścić wnioskowaną ilość wód, bez tworzenia dodatkowych rozlewisk, określenia sposobu oczyszczania wód opadowych lub roztopowych spływających z utwardzonych terenów naziemnych zakładu oraz określenia przeznaczenia odbiornika zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta D.. Pomimo, że wskazane przez organ braki, nie stanowiły - w ocenie spółki - w istocie formalnych uchybień wynikających z przepisów prawa, to spółka pismem z dnia 29 stycznia 2024 r., uzupełniła wymienione powyżej braki. Pomimo tego, organ pismem z dnia 1 lutego 2024 r., zawiadomił spółkę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Dyrektor Zarządu Zlewni w Jaśle uznał, że spółka nie uzupełniła przedmiotowego wniosku w terminie. Z treści pisma wynika, że zasadniczym powodem pozostawienia wniosku bez rozpoznania był fakt, że spółka nie wykazała w wystarczający sposób jakości odprowadzanych wód opadowych. Swoje stanowisko w kwestii braków formalnych wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego organ podtrzymał w piśmie z dnia 9 lutego 2024 r. Od dnia 9 lutego 2024 r. organ nie podjął żadnych działań celem dalszego prowadzenia sprawy w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W skardze na bezczynność organu spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 35 § 1 k.p.a. oraz 35 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie załatwienia sprawy przez organ bez zbędnej zwłoki, w terminach określonych przez ustawodawcę, co w konsekwencji spowodowało pozostawanie przez organ w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., 2. art. 36 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącej przez organ o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz przyczynach zwłoki, a także niewskazanie skarżącej nowego terminu załatwienia sprawy, 3. art. 7 k.p.a., poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, 4. art. 12 § 1 k.p.a., poprzez uchybienie przez organ obowiązkowi szybkiego i wnikliwego prowadzenia postępowania administracyjnego. Wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, w terminie 14 dni od dnia zwrotu mu akt sprawy, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej dopuszczalnej wysokości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że dokonując analizy i weryfikacji złożonej przez spółkę dokumentacji ustalono brak wymaganego przepisami załącznika zgodnie z art. 407 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo Wodne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.) określającego przeznaczenie odbiornika zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta D.. Ponadto w oparciu o art. 409 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy wykazano brak formalny operatu w zakresie charakterystyki odbiornika ścieków lub wód opadowych lub roztopowych objętego pozwoleniem wodnoprawnym poprzez wykazanie (z uwagi na wnioskowaną ilość odprowadzanych wód Q max sek = 516 dm3/s) czy parametry odbiornika tj. stawu do którego będą odprowadzane wody opadowe lub roztopowe z terenu zakładu są w stanie pomieścić wnioskowaną ilość wód, bez tworzenia dodatkowych rozlewisk. Przedmiotowy aspekt był istotny także dla właściwego określenia stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód do czego obliguje art. 409 ust 1. ppkt 2e Prawa wodnego. Na podstawie art. 409 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego wniesiono w zakresie charakterystyki wód objętych pozwoleniem wodnoprawnym o uzupełnienie operatu wodnoprawnego o określnie jakości wód odprowadzanych do odbiornika poprzez sprecyzowanie sposobu ich oczyszczania. Spółka w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia powyższych braków w piśmie z dnia 29 stycznia 2024 r. przedstawiła swoje wyjaśnienia. Po przenalizowaniu przedmiotowego pisma organ uznał, że nie wszystkie braki zostały uzupełnione w tym dotyczącej jakości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do odbiornika, która jest bardzo istotna ze względu na rodzaj odbiornika stanowiącego staw do hodowli ryb. Wnioskowany zakres korzystania z wód wymagał wyjaśnienia czy odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenów przemysłowych poprzez kanalizację nie wyposażoną w atestowane urządzenie oczyszczające będzie dopuszczalne z uwagi na funkcje i rodzaj odbiornika, czy normy jakościowe przypisane wodom opadowym lub roztopowych zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym ustawy Prawo wodne szczególnie w zakresie substancji ropopochodnych są wystarczające czy nie wymagają w tym przypadku zaostrzenia. W operacie wodnoprawnym nie określono wpływu zamierzonego korzystania wód na pełnioną funkcję przez odbiornik. W przedmiotowej sprawie jak wskazano w uzupełnieniu wniosku (pismo z dnia 29 stycznia 2024 r.) na teren zakładu wpływają także wody z innych obszarów, które mogą mieć wpływ na jakość przedmiotowych wód odprowadzanych do stawu rybnego. Jest to istotna okoliczność, gdyż rzutuje ona na poprawność dokonanych obliczeń i ustaleń w operacie wodnoprawnym dotyczących określenia powierzchni zlewni oraz ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do odbiornika tj. parametrów, które zamieszcza się w pozwoleniu wodnoprawnym. Przedmiotowa dokumentacja określa tylko i wyłącznie spływ z obszaru należący do spółki nie zamieszczono w niej informacji o innych obszarach. Prawo wodne nie daje możliwości wydawania pozwoleń wodnoprawnych na doprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z części zlewni odwadnianej poprzez wylot. W sprawie tej należy określić całą zlewnię odwadnianą przez dany wylot wraz z określeniem sposobu jej użytkowania co będzie miało znaczenie w ustaleniu jakości odprowadzanych wód. W celu określenia jakości odprowadzanych wód spółka dopiero planowała wykonanie okresowych badań ich jakości przez akredytowana jednostkę, które miały objąć kolejny kwartał roku 2024 r. Ponadto zastrzeżenia budziła kwestia dotyczącą własności wylotu, który nie należy do spółki. Właściciel wylotu ma interes prawny w sprawie i będzie stroną w postępowaniu. W rezultacie wskazanych braków wniosku, które nie zostały uzupełnione pomimo wezwania, poinformowano spółkę, że wniosek z uwagi nieuzupełnienie jego braków zgodnie z wezwaniem z dnia 12 stycznia 2024 r. został pozostawiony bez rozpoznania. Ponadto poinformowano o możliwości, po skompletowaniu całości wymaganej dokumentacji, rozpatrzenia sprawy w oparciu o nowy wniosek. Strona pismem z dnia 2 lutego 2024 r., przedstawiła kolejne uzupełnienie braków. Do przedmiotowego pisma załączono brakujące w piśmie z dnia 29 stycznia 2024r. wyniki (jednokrotne) badań jakości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych spływających z obcych terenów oraz po wymieszaniu się w wodami z zakładu. Badania te jednak - w ocenie organu - nie przesadzały jednoznacznie o jakości odprowadzanych wód. Pismo to zostało przesłane po terminie wyznaczonym w wezwaniu na uzupełnienie braków wniosku. W rezultacie pismem z dnia 9 lutego 2024 r. organ ponownie poinformował spółkę, że jej wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 31 października 2023 r. został pozostawiony bez rozpoznania. Organ podkreślił, że złożenie nowego wniosku nie wymagało ponownego kompletownia pełnej dokumentacji tylko jej uzupełnienia. W rezultacie w ocenie organu w związku z poinformowaniem spółki o pozostawieniu jej wniosku bez rozpatrzenia nie można w tym przypadku mówić o pozostawianiu przez organ w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem swojej skargi spółka uczyniła bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" w Jaśle w sprawie wszczętej na jej wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą odprowadzenie do wód istniejącego zbiornika wodnego (ziemnego stawu bezodpływowego nr[...] istniejącą kanalizacją deszczową, wód opadowych i roztopowych z terenu zakładu I. spółka z o.o. w D. Zdaniem strony skarżącej organ jest bezczynny bowiem w sposób nieuzasadniony nie rozstrzyga o powyższym wniosku, który został złożony w piśmie z dnia 26 października 2023 r. Z przesłanych do WSA akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżąca złożyła ponaglenie do właściwego organu, o którym mowa w art. 37 k.p.a. rozpatrzone dla niej negatywnie na mocy postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie z dnia 21 marca 2025 r. To zaś oznacza, że strona wyczerpała wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Wobec tak określonego przedmiotu zaskarżenia, wskazanego przez fachowego pełnomocnika spółki, wypada na wstępie wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX). Kluczowe dla ustalenia powstania stanu bezczynności są ustalenia płynące z uchwały NSA z dnia 3 września 2013 r. o sygn. I OPS 2/13, LEX, której teza brzmi następująco: Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Jeśli organ administracji pozostawi podanie obywatela bez rozpoznania, ten ma prawo złożyć skargę do sądu na bezczynność tego organu. Ponieważ pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 26 września 2023 r., sygn. II SAB/Wr 94/23, LEX nr 3612055.). Powodem braku uwzględnienia skargi przez WSA było uznanie przez Sąd niezasadności zarzutów spółki o nielegalnym pozostawieniu przez organy "Wód Polskich" jej wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 26 października 2023 r. bez merytorycznego rozpoznania. Należy przypomnieć w tym miejscu, że na podstawie zawiadomienia z dnia 1 lutego 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni pozostawił podanie skarżącej o jakim mowa wyżej bez rozpoznania. Zasadne jest stanowisko organu, że nie wszystkie braki wniosku zostały uzupełnione. W tym dotyczące jakości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do odbiornika, która jest bardzo istotna ze względu na rodzaj odbiornika stanowiącego staw do hodowli ryb. Wnioskowany zakres korzystania z wód wymagał wyjaśnienia czy odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenów przemysłowych poprzez kanalizację nie wyposażoną w atestowane urządzenie oczyszczające będzie dopuszczalne z uwagi na funkcje i rodzaj odbiornika, czy normy jakościowe przypisane wodom opadowym lub roztopowych zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym ustawy Prawo wodne szczególnie w zakresie substancji ropopochodnych są wystarczające czy nie wymagają w tym przypadku zaostrzenia. W operacie wodnoprawnym nie określono wpływu zamierzonego korzystania wód na pełnioną funkcję przez odbiornik. W przedmiotowej sprawie jak wskazano w uzupełnieniu wniosku (pismo z dnia 29 stycznia 2024 r.) na teren zakładu wpływają także wody z innych obszarów, które mogą mieć wpływ na jakość przedmiotowych wód odprowadzanych do stawu rybnego. Jest to istotna okoliczność, gdyż rzutuje ona na poprawność dokonanych obliczeń i ustaleń w operacie wodnoprawnym dotyczących określenia powierzchni zlewni oraz ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do odbiornika tj. parametrów, które zamieszcza się w pozwoleniu wodnoprawnym. Przedmiotowa dokumentacja określa tylko i wyłącznie spływ z obszaru należący do spółki nie zamieszczono w niej informacji o innych obszarach. Ustawa Prawo wodne nie daje możliwości wydawania pozwoleń wodnoprawnych na doprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z części zlewni odwadnianej poprzez wylot. W sprawie tej należy określić całą zlewnię odwadnianą przez dany wylot wraz z określeniem sposobu jej użytkowania co będzie miało znaczenie w ustaleniu jakości odprowadzanych wód. W celu określenia jakości odprowadzanych wód spółka dopiero planowała wykonanie okresowych badań ich jakości przez akredytowana jednostkę, które miały objąć kolejny kwartał roku 2024 r. Ponadto zastrzeżenia budziła kwestia dotyczącą własności wylotu, który nie należy do spółki. Właściciel wylotu ma interes prawny w sprawie i będzie stroną w postępowaniu. W rezultacie wskazanych braków wniosku, które nie zostały uzupełnione pomimo wezwania zasadnie poinformowano spółkę, że wniosek z uwagi nieuzupełnienie jego braków pozostawiono bez rozpoznania. Skoro organ nie miał podstaw do wydania decyzji merytorycznej (pozytywnej bądź negatywnej), zatem opisana forma załatwienia sprawy (pozostawienia wniosku bez rozpoznania) była właściwa. Nie dopatrując się w działaniach organu znamion bezczynności, Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.