II SAB/Rz 5/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. T. i H. T. na bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg w sprawie dotyczącej niewydania zakazu wjazdu - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. II SAB/Rz 5/11 U Z A S A D N I E N I E J. T. i H. T. w dniu 1 lipca 2010 r. złożyli do Miejskiego Zarządu Dróg pismo, w którym wnieśli o wydanie decyzji zakazującej poruszania się po drodze nr 1727, obr. [...] w R., na osiedlu S. - samochodów ciężarowych powyżej 3,5 tony z wyłączeniem Przedsiębiorstwa Lasy Państwowe oraz o nakazanie oznakowania zakazu wjazdu na tę drogę, poprzez umieszczenie odpowiednich znaków drogowych przy wlocie do działki nr 1616 oraz ulicy Ś. oznaczonej jako działka nr 2252/1. W uzasadnieniu wskazali, że są właścicielami działki nr 171 przy ulicy Ś. w R., która sąsiaduje bezpośrednio z działką nr 1727, będącą we władaniu Gminy Miasta [...] a właściciel tej działki nie jest znany. Zwrócono uwagę, że przez działkę nr 1727 przejeżdżają samochody ciężarowe wożące materiały budowlane potrzebne do budowy domów jednorodzinnych mających powstać przy ulicy oznaczonej jako działka nr 1616. Intensywny ruch samochodów ciężarowych powoduje tworzenie się kolein oraz zakłóca gospodarkę wodną w okolicach działki. Z drogi nr 1727 korzysta okazjonalnie Przedsiębiorstwo Lasy Państwowe, stąd w ocenie wnioskodawców zakaz dla tego podmiotu nie jest konieczny. Wskazali na ewentualną możliwość przejeżdżania samochodów ciężarowych drogą nr 1616, bez potrzeby przejeżdżania drogą nr 1727, graniczącą bezpośrednio z posesją wnioskodawców. Podnieśli, że zwiększony ruch powoduje zakłócenia korzystania z nieruchomości w postaci hałasu oraz spalin. W odpowiedzi Miejski Zarząd Dróg pismem z dnia 23 sierpnia 2010 r., nr [...] poinformował wnioskodawców, że Komisja do spraw Bezpieczeństwa i Organizacji Ruchu Drogowego (Protokół nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r.) zaopiniowała przedmiotowy wniosek negatywnie z uwagi na prowadzone budowy w rejonie objętym wnioskiem oraz konieczność ich zakończenia. J. T. i H. T. pismem z dnia 8 września 2010 r. ponowili swój wniosek. Jednocześnie przedstawili dowody, które w ich ocenie powodują niszczenie przez samochody ciężarowe przepustów wodnych, a nadto wskazali na podnoszenie poziomu wód gruntowych, a także brak możliwości otwierania bram na działce, co jest związane ze zwiększonym ruchem. W odpowiedzi Miejski Zarząd Dróg pismem z dnia 18 października 2010 r., nr [...] poinformował wnioskodawców, że opiniuje negatywnie przedmiotowy wniosek z uwagi, że jedynie do czasu ustalenia prawowitego właściciela działki nr 1727 utrzymuje część drogi, zaś pozostała część (tj. działka nr 1602/16) pozostaje w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Nadleśnictwo [...]. Pismem z dnia 1 grudnia 2010 r. wnioskodawcy podtrzymali swoje pierwotne żądanie. W ich ocenie Gmina Miasta [...] jako władająca działką nr 1727 jest stroną. Zarzucili organowi bezczynność w związku z nie wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi Miejski Zarząd Dróg poinformował wnioskodawców, że nie ma podstaw do ustawienia znaków drogowych na drodze wewnętrznej na działce nr 1727, obr. [...], zakazujących wjazdu pojazdów o masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Ponieważ sprawa dotyczy drogi wewnętrznej w związku z tym nie mają tu zastosowania przepisy k.p.a. Naprowadził, że w sprawie nie było żadnej czynności z zakresu administracji publicznej, którą można by zaskarżyć, zaś organ udzielił odmownej odpowiedzi, co nie oznacza bezczynności. J. T. i H. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg z uwagi na nie wydanie decyzji w przedmiocie zakazu poruszania się po drodze nr 1727 samochodów ciężarowych powyżej 3,5 tony z wyłączeniem Przedsiębiorstwa Lasy Państwowe oraz nie wydaniem decyzji nakazującej oznakowanie zakazu wjazdu na drogę nr 1727 odpowiednimi znakami drogowymi, przy wlocie do działki nr 1616 oraz ulicy Ś., oznaczonej jako działka nr 2252/1 w R. Skarżący zarzucili naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie, błędną interpretację i niezachowanie terminu do załatwienia sprawy oraz naruszenie art. 28 k.p.a. przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uchylanie się od wszczęcia postępowania w sprawie. Skarżący wnieśli o nakazanie organowi podjęcia stosownych czynności w celu wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenie postępowania administracyjnego, oraz nakazanie organowi wydania decyzji w przedmiotowym zakresie i przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów załączonych do skargi oraz z akt sprawy. W uzasadnieniu skarżący zarzucili organowi bezczynność w niniejszej sprawie. W ich ocenie Miejski Zarząd Dróg jest właściwy do zajmowania się tą sprawą. W odpowiedzi na skargę Miejski Zarząd Dróg (działając w oparciu o pełnomocnictwo Prezydenta Miasta dla Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg) wniósł o jej odrzucenie. Wyjaśniono, że sprawa dotyczy ustawienia znaków drogowych zakazujących poruszania się po drodze nr działki 1727 obr. [...] w R. na osiedlu S.- pojazdów ciężarowych powyżej 3,5 tony, z wyłączeniem Przedsiębiorstwa Lasy Państwowe. Nadmieniono, że skarżący takie żądanie przedstawiają od dłuższego czasu i żądają wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej. Organ naprowadził, że z żadnego przepisu nie wynika, że ustawienie znaków drogowych następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ustawienie znaków drogowych to czynności materialno-techniczne. Wskazał, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że ustawienie znaku drogowego lub odmowa ustawienia nie ma cech sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej. Organ podniósł, że przedmiotowa droga jest drogą wewnętrzną, bez nazwy, jej właściciel nie jest znany, a władającym jest obecnie Gmina Miasto. Naprowadził, że zadania dotyczące dróg wewnętrznych wykonuje, zgodnie ze swoim statutem Miejski Zarząd Dróg - jako jednostka budżetowa Gminy. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podał, że zarządzanie drogami wewnętrznymi ma swoje umocowanie w prawie cywilnym i nie ma żadnego organu administracji publicznej do załatwienia tej sprawy, dlatego też nie ma możliwości, aby stosować tu jakiekolwiek zasady postępowania administracyjnego. W związku z tym skarga nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej i nie podlega rozpatrzeniu przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Na podstawie § 3 tego artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Skarga na bezczynność organu przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Zakres kontroli sądowoadministracyjnej nie rozciąga się na każdą, możliwą działalność organów administracji publicznej. Kognicja sądów administracyjnych dotyczy wyłącznie takich sporów pomiędzy określonym podmiotem a organem administracji publicznej, które powstały na gruncie stosunków administracyjnoprawnych. Sądy administracyjne badają zatem wyłącznie tę sferę aktywności administracji publicznej, w jakiej została ona upoważniona do władczego i jednostronnego kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów w stosunku do niej zewnętrznych i jej nie podporządkowanych. Spory pomiędzy organami administracji publicznej a innymi podmiotami, nawet wówczas, gdy dotyczą praw i obowiązków powstałych na gruncie określonego stosunku prawnego, lecz nie charakteryzującego się nadrzędnością organów administracyjnych wyrażającą się we władczym kształtowaniu tych praw i obowiązków, nie są sporami o charakterze administracyjnoprawnym. Jeżeli zatem więź prawna łącząca organ administracji publicznej z określonym podmiotem, nie cechuje się nadrzędnością owego organu, nie może on w sposób władczy kształtować sfery prawnej tego podmiotu, to w razie sporu co do układu wzajemnych praw i obowiązków, właściwość sądu administracyjnego będzie wyłączona. Dotyczy to w szczególności sporów powstałych na gruncie prawa cywilnego, gdzie w razie konfliktu w sferze powstałego na jego podstawie stosunku, żadna ze stron nie ma upoważnienia do władczego kształtowania sytuacji prawnej drugiej strony. O wzajemnych prawach i obowiązkach stron stosunku cywilnoprawnego, w sposób władczy, rozstrzyga sąd powszechny. Różnica sprowadza się do tego, że o prawach i obowiązkach stron stosunku cywilnego rozstrzyga sąd powszechny, a więc podmiot w stosunku do jego stron zewnętrzny, a o prawach i obowiązkach stron stosunku administracyjnoprawnego rozstrzyga zawsze jedna z jego stron – organ administracji publicznej. Rola sądu administracyjnego ograniczona jest zatem nie do rozstrzygania sprawy administracyjnej, lecz do kontroli prawidłowości jej rozstrzygnięcia. Dla przyjęcia, że określona sprawa ma charakter administracyjnoprawny i w konsekwencji, że jej załatwienie może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej decydująca jest odpowiedź na pytanie, czy istnieje norma prawna, która upoważniła organ administracji publicznej, ustanowiła dla niego kompetencję, do władczego rozstrzygania o określonych prawach i obowiązkach danego podmiotu. Reasumując, o administracyjnoprawnym charakterze sprawy przesądza norma prawa, nie wola stron. W niniejszej sprawie skarga dotyczy zarzucanej Miejskiemu Zarządowi Dróg (działającemu jako jednostka Gminy Miasto [...]) bezczynności w sprawie nie ustawienia znaków drogowych na drodze wewnętrznej nr 1727 w R. i nie wydania w tym zakresie decyzji. Poza sporem w niniejszej sprawie jest fakt, że działka o nr 1727, obr. [...], znajdująca się w R. na osiedlu S. jest drogą wewnętrzną, bez nazwy, właściciel tej działki nie jest znany, zaś obecnie władającym nią jest Gmina Miasto [...]. Skarżący mieszkają w bezpośrednim sąsiedztwie w.w. działki na działce o nr 171, przy ulicy Ś. M. w R. Z map znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby droga będąca działką ewid. nr 1727 była ulicą pozostającą w ciągu dróg publicznych. Zwrócić należy uwagę, że stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm., określanej dalej jako u.d.p.) drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Natomiast budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 u.d.p.). Ponadto finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, należy do zarządcy drogi publicznej art. 8 ust. 3 i 4 u.d.p. Nie budzi wątpliwości, że droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną (vide uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/2005, publ. ONSAiWSA 2005 , nr 5, poz. 88). Istotne w niniejszej sprawie jest ustalenie, na jakich drogach obowiązują zasady ruchu drogowego i w konsekwencji, na jakich drogach organy administracji publicznej zobligowane są do jego regulacji poprzez zamieszczenie odpowiednich znaków drogowych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005r., Nr 108, poz. 908 ze zm., określanej dalej jako p.r.d.) ustawa ta reguluje zasady ruchu drogowego na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania. Stosownie zaś do treści art. 1 ust. 2 p.r.d. przepisy ustawy stosuje się również do ruchu odbywającego się poza drogami publicznymi, jeżeli jest to konieczne dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa uczestników tego ruchu. Uwzględniając powołane regulacje należy stwierdzić, że ustawa wprowadza zasadę ogólną, zgodnie z którą jej normy odnoszą się do ruchu drogowego odbywającego się na drogach publicznych. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że ustawodawca dla dróg wewnętrznych nie przewidział organów administracji publicznej właściwych do zarządzania odbywającym się w ich obrębie ruchem drogowym. W odniesieniu do dróg wewnętrznych ustawodawca posługuje się jedynie pojęciem zarządcy i właściciela terenu na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, dając w ten sposób do zrozumienia, że podmioty te nie mogą być traktowane jak zarządca drogi publicznej. Zwrócić należy bowiem uwagę na zawarty w art. 8 ust. 2 u.d.p. zwrot, że do zarządcy bądź właściciela terenu na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna należy oznakowanie drogi wewnętrznej, nie może być rozumiany jako obowiązek sprawowania zarządu ruchem drogowym w rozumieniu ustawy p.r.d. (patrz postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 714/7). Szczególnego omówienia wymaga zagadnienie oznakowania drogi wewnętrznej przez zarządcę lub właściciela drogi. Nie ulega wątpliwości, że droga wewnętrzna może być oznakowana (art. 8 ust. 2 u.d.p.), a w sytuacjach wskazanych w art. 84 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.) oznakowanie jej jest obowiązkiem właściciela lub zarządcy. Wykonania tego obowiązku wymagają potrzeby ochrony uczestników ruchu poruszających się po drogach wewnętrznych. Oznakowanie, o którym mowa, nie powinno jednak przypominać znaków i sygnałów ustalonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 7 p.r.d. Posługiwanie się znakami drogowymi jest zastrzeżone dla działań konkretyzujących przepisy Prawa o ruchu drogowym, a zdolność do ich podejmowania przysługuje jedynie zarządcom ruchu wymienionym w art. 10 p.r.d. Inaczej mówiąc, zarządca drogi nie może wybrać takiego sposobu komunikowania swej woli osobom uczestniczącym w ruchu, który mógłby sugerować publiczny charakter drogi wewnętrznej. Wyrażenie "oznakowania drogi wewnętrznej" użyte w art. 8 ust. 2 u.d.p. oznacza czynność lokalizowania w pasie drogi znaku drogowego w rozumieniu Prawa o ruchu drogowym oraz znaku stanowiącego jedynie przejaw - regulowanej prawem cywilnym - czynności zarządu drogą wewnętrzną poza strefą zamieszkania. Przewidziane w art. 8 ust. 2 u.d.p. prawo właściciela lub zarządcy do oznakowania drogi wewnętrznej nie oznacza, że należy traktować go jako zarządcę ruchu w rozumieniu przepisów Prawa o ruchu drogowym. Jedynie zarządca ruchu został umocowany przez ustawodawcę do konkretyzacji norm Prawa o ruchu drogowym w postaci znaków drogowych. Ustawienie znaku na drodze wewnętrznej poza strefą zamieszkania, choćby przypominającego znak drogowy, będzie stanowić nieuprawnione podszywanie się pod organ administracji dróg publicznych. Zarządca drogi wewnętrznej może, a niekiedy powinien, regulować odbywający się po niej ruch, lecz nie powinien w tym celu używać znaku drogowego w rozumieniu art. 7 p.r.d. Właściciel drogi wewnętrznej nie jest traktowany w przepisach Prawa o ruchu drogowym jako zarządca ruchu. Wyjątkowo za zarządcę ruchu uznaje się właściciela drogi wewnętrznej będącej drogą w strefie zamieszkania. Ten wniosek można wyprowadzić z art. 10 ust. 7 p.r.d. W świetle tego przepisu zarządzanie ruchem na drogach w strefie zamieszkania, z wyjątkiem dróg publicznych, należy do podmiotów zarządzających tymi drogami. W myśl definicji ustawowej zawartej w art. 2 pkt 16 p.r.d. strefa zamieszkania to obszar obejmujący drogi publiczne lub inne drogi, na którym obowiązują szczególne zasady ruchu drogowego, a wjazdy i wyjazdy oznaczone są odpowiednimi znakami drogowymi. Podkreślenia wymaga, że art. 8 ust. 4 u.d.p. nakłada na zarządcę drogi publicznej, z którą połączona jest droga wewnętrzna, obowiązek oznakowania połączenia drogi wewnętrznej z drogą publiczną. Ponadto na zarządcy drogi publicznej ciąży obowiązek utrzymania urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu związanych z funkcjonowaniem tych połączeń. Oznakowanie połączeń drogi wewnętrznej z drogą publiczną następuje przez ustawienie znaku D-46 i znaku D-47. W myśl § 58 ust. 5 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz.1393) znak D-46 "droga wewnętrzna" oznacza początek ogólnodostępnej drogi niepublicznej; napis umieszczony na znaku wskazuje zarządcę tej drogi; natomiast znak D-47 "koniec drogi wewnętrznej" oznacza wyjazd z takiej drogi na drogę publiczną. (vide; Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł Ustawa o drogach publicznych, Komentarz Warszawa 2010, LexisNexis wydanie I ss. 541 ISBN: 978-83-7620-409-3). Skoro Miejski Zarząd Dróg w odniesieniu do drogi wewnętrznej nr 1727 wykonuje wyłącznie czynności związane z zarządzaniem tą drogą, zatem nie jest on uprawniony - jak chcieliby tego skarżący do ustawienia na terenie tej drogi znaku zakazu wjazdu samochodów ciężarowych powyżej 3,5 tony, ani tym bardziej wydania w tym przedmiocie decyzji. W tym zakresie Miejski Zarząd Dróg jako zarządca drogi wewnętrznej, może tylko oznakować tę drogę jako wewnętrzną, poprzez umieszczenie na niej znaku, który swą treścią wskazywać będzie na jej wewnętrzny charakter. Trafne jest zatem stanowisko Miejskiego Zarządu Dróg, że w niniejszej sprawie ustawienie znaku drogowego o zakazie wjazdu samochodów ciężarowych powyżej 3,5 tony na drodze wewnętrznej - nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Skoro Miejski Zarząd Dróg w sprawie wydania znaku zakazu wjazdu na drodze wewnętrznej - nie jest władny do wydania decyzji, postanowienia, ani aktu administracyjnego, czy podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, tym samym brak jest możliwości wniesienia skargi na bezczynność tego organu w przedmiotowej sprawie do WSA w Rzeszowie. Naprowadzić wypada, że gdy niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna w sprawach innych aktów lub czynności wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a., wyłączona jest również możliwość wniesienia skargi na bezczynność w tych sprawach do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 958/2010). Ponieważ sprawa ze skargi J. T. i H. T. nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.