II SAB/Rz 5/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Magdalena Józefczyk /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie ponownego ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop I. stwierdza, że Komendant Wojewódzki Policji dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji do rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe należne w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; W dniu 20 stycznia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga JM (dalej: "skarżącej"), na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] polegająca na niewydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie ponownego ustalenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby. Skarżąca podała, że 14 listopada 2018 r. zwróciła się o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem z służby w Policji. W piśmie z dnia 13 grudnia 2018 r. została poinformowana, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do ponownego przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu. Organ wskazał przy tym, że udzielona odpowiedź nie stanowi odmowy prawa do wyrównania należnego świadczenia. Zdaniem skarżącej, istniejący stan prawny pozwala na prawidłowe wyliczenie ekwiwalentu w oparciu o definicję, którą Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.). Według tej definicji normą prawną świadczenia ekwiwalentnego za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy, a ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy. Natomiast wynagrodzenie pobierane przez funkcjonariusza w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Nie ma zatem żadnych prawnych przesłanek, by ograniczać uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wystarczającą podstawą dla organów Policji pozostaje art. 115a ustawy o Policji, interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Istnieją zatem podstawy prawne do ponownego wyliczenia ekwiwalentu, z tym że wobec orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ekwiwalent ten nie może być obliczany z zastosowaniem mnożnika 1/30 (tj. około 73 % dziennego uposażenia), ale stosując zasady ogólne powinien wynosić 100 %. Organ administrujący nie może uzasadniać swojej bezczynności luką prawną i przenosić odpowiedzialności za istniejący stan prawny na ustawodawcę, bowiem jedną z gwarancji konstytucyjnych obywatela jest pewność prawna i zaufanie do organów państwowych. Skarżąca podała, że nie może również zgodzić się z taką interpretacją przepisów, że ponowne obliczanie wysokości ekwiwalentu nie łączy się z wydaniem decyzji administracyjnej. Wysokość ekwiwalentu stanowi trzon decyzji administracyjnej (wyrzeczenie podlegające egzekucji prawnej), a w tej sytuacji wszelkie zmiany wyrzeczenia łączą się ze zmianą decyzji pierwotnej. Zmiany decyzji następują zaś w formie decyzji a nie zwykłego pisma, chociażby z tego względu, że stronie na nową ustaloną wysokość ekwiwalentu winna przysługiwać kontrola instancyjna czyli możliwość zaskarżenia decyzji do organu wyższego stopnia. Zdaniem skarżącej, bezczynność KWP w [...] stanowi naruszenie: 1. art. 37 § 1, art. 35 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) – dalej: "K.p.a." poprzez błędne uznanie, że uchylenie przepisu art. 115a ustawy o Policji uniemożliwia orzekanie w sprawie, a w konsekwencji organ zwolniony jest z przestrzegania wyrzeczonych przepisów procedury administracyjnej odnoszących się do terminowości załatwienia sprawy administracyjnej; 2. art. 6 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w systemie prawnym RP wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego powstała luka prawna uniemożliwiająca orzekanie o ekwiwalencie pieniężnym dla funkcjonariusza Policji w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu, zatem istnieje podstawa prawna do ponownego obliczenia ekwiwalentu; 3. art. 7 i art. 66 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez powoływanie się na rzekomą lukę prawną powstałą w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w sytuacji gdy wskutek orzeczenia częściowo uchylono przepis regulacji lex specialis, a to powoduje, że w sprawie stosujemy przepisy kodeksu pracy. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu oraz zobowiązanie KWP do wydania decyzji administracyjnej w opisywanej sprawie. W odpowiedzi na skargę KWP w [...] wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Organ podniósł, że wątpliwości budzi tryb złożenia badanej skargi, gdyż Komendant Wojewódzki Policji nie otrzymał dotychczas skargi, w trybie pośredniczenia określonym w art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Skierowanie skargi niezgodnie z właściwością (czy to organu, czy to sądu) nie może pozbawiać strony przeciwnej fazy procesu, jaką jest faza autokontrolna, a tej Komendant został pozbawiony, skoro skargi żaden podmiot postępowania mu dotychczas nie przedstawił w celu zastosowania mechanizmu z art. 54 § 3 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skargi organ uznał je za oczywiście nieusprawiedliwione, gdyż podanie skarżącej zostało załatwione przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], w którym wskazano zarówno podstawę prawną, jak i argumentację sposobu załatwienia sprawy o ekwiwalent urlopowy. Zdaniem organu, czynność załatwiająca sprawę skarżącej nie mieści się katalogu art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., co czyni aktualnie skargę niedopuszczalną. KWP podniósł, że gdyby jednak w przekonaniu Sądu sprawa w przedmiocie ekwiwalentu podlegała załatwieniu decyzją, to wskazane wyżej pismo spełnia konstrukcyjne wymogi stawiane decyzji i może podlegać kontroli, najpierw instancyjnej, a następnie sądowej, jako akt (prawidłowy bądź wadliwy). Zawiera wskazanie organu, adresata, władcze odmowne rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Nawet aktualnie może być od tej decyzji złożone odwołanie z usprawiedliwionym wnioskiem o przywrócenie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2475). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zostały spełnione też warunki do orzekania, bowiem skarga na bezczynność została poprzedzona ponagleniem, złożonym w trybie art. 37 K.p.a. (zob. art. 53 § 2b P.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten ustał na skutek podjęcia przez ten organ danej czynności lub wydania określonego aktu. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga na bezczynność stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia działania i aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce. Dokonując oceny zasadności skargi na bezczynność, Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że Skarżący przedmiotem swej skargi uczynił bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] polegającą na niezałatwieniu jego wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe należne w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Spór w niniejszej sprawie odnosi się do udzielenia odpowiedzi, czy były podstawy prawne do procedowania sprawy o przeliczenie świadczeń urlopowych wobec braku nowych rozwiązań ustawowych po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a zatem w związku z liką prawną nie jest możliwe dokonanie weryfikacji tych świadczeń. Sposób ustalenia wysokości świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy funkcjonariuszy policji reguluje art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161). Realizacja prawa do tego ekwiwalentu następuje w drodze czynności materialno - technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłaty - w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, LEX). Tak więc KWP w sprawie złożonego wniosku winien niezwłocznie wydać decyzję administracyjną o odmowie wypłaty lub w przypadku korzystnego dla funkcjonariusza załatwienia żądania, wykonać czynność wypłaty, co przyjąć powinno postać czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisów ustawy o Policji. Ten pogląd jest aktualnie stanowiskiem dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego przykładem jest w szczególności wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2019 r., o sygn. II SAB/Rz 90/19; wyrok WSA w Warszawie z 16.09.2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 459/19 – dostępne w CBOSA. W powyższym orzeczeniu WSA w Rzeszowie zauważył słusznie, że Trybunał Konstytucyjny (dalej TK) na mocy wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stwierdził, iż art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok zakresowy negatywny). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia z służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Dlatego przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. WSA w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach WSA w Opolu z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 50/19, WSA w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19, że skutkiem ww. wyroku TK jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał. W obecnym stanie prawnym brak jest zatem przeszkód do rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, jak niesłusznie przyjął KWP. Ponieważ w niniejszej sprawie Komendant do dnia orzekania przez Sąd nie odniósł się w sposób prawem przewidzianym do wniosku (tj. nie wydał decyzji odmawiającej przyznania świadczenia oraz nie podjął czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie należnej z tego tytułu stosownej kwoty), to w rezultacie wystąpiła zarzucana organowi bezczynność. W konsekwencji tego, należało podzielić wniosek strony zarzucający Komendantowi nieuprawnione w świetle prawa administracyjnego milczenie. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Komendanta do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Według oceny WSA, bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Komendant udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek, jak również udzielał odpowiedzi na kolejne zgłaszane przez stronę żądania. Komendant pozostawał jednak w błędnym przekonaniu, że udzielona informacja pisemna w aktualnym stanie prawnym jest wystarczająca. W ocenie Sądu działanie takie nie świadczy o złej woli organu, bądź lekceważącym traktowaniu strony czy też ciążących na organie obowiązków, a jedynie o błędnej interpretacji przepisów, której nie sposób oceniać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania przed WSA Sąd nie orzekał ze względu na ich brak (art. 200 P.p.s.a.). Rozpoznana sprawa jest z mocy prawa wolna od tego rodzaju kosztów, co wynika z art. 239 § 1 pkt 1 lit d P.p.s.a.