II SAB/Rz 52/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr/, Sędzia NSA Jacek Surmacz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Wójta Gminy Radymno w sprawie uregulowania stosunków wodnych na gruncie 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązuje Wójta Gminy Radymno do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej W. C.w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z doręczeniem odpisu prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierza Wójtowi Gminy Radymno grzywnę w kwocie 5 000 (pięć tysięcy) złotych, 4) przyznaje skarżącej W. C.od Wójta Gminy Radymno sumę pieniężną w wysokości 2 000 (dwa tysiące) złotych, 5) zasądza od Wójta Gminy Radymno na rzecz skarżącej W. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. C. (dalej: Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...](dalej: Wójt Gminy) w sprawie uregulowania stosunków wodnych na działkach nr ewid [...] i [...] w O. (gmina [....]). Podniosła, że z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego wystąpiła 16 maja 2017 r. Na należącej do B. i G. B. działce nr ewid. [...] nastąpiła bowiem zmiana ukształtowania terenu na skutek prowadzonych robót ziemnych polegających na znacznym podniesieniu terenu, które spowodowała naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla jej działki [...]. W latach 2017-2021 Wójt Gminy dwukrotnie wydawał decyzje, które w toku postępowania odwoławczego były uchylane. Ostatnia z decyzji Wójta Gminy wydana 2 sierpnia 2023 r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu decyzją z 9 listopada 2023 r. nr SK0.4171.27.2023. Od tego dnia Wójt Gminy nie podjął w sprawie żadnych działań i nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, pozostaje więc w stanie bezczynności, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.). W myśl zaś przepisów art. 35 § 1 i 3 k.p.a., postępowanie w sprawie szczególnie skomplikowanej, powinno być zakończone nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia jego wszczęcia. Pomimo obowiązku, jaki wynika z art. 36 § 1 k.p.a., organ nie zawiadomił jej o niezałatwieniu sprawy w terminie, powodach zwłoki i nowym terminie do rozpoznania sprawy. Stan ten nie uległ zmianie pomimo wystosowanego ponaglenia. Na rozstrzygnięcie sprawy oczekuje już 8 lat. Opisana zwłoka nosi w jej ocenie znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia. Skarżąca zarzuciła Wójtowi Gminy naruszenie: 1) art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie załatwienia sprawy uchylonej przez organ odwoławczy oraz przekazanej do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji bez zbędnej zwłoki, niezałatwienie sprawy dotyczącej wznowienia postępowania w terminach wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a., pomimo, że sprawa mogła zostać załatwiona we wskazanych terminach, co w konsekwencji spowodowało pozostawanie przez Wójta Gminy w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., 2) art. 36 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia jej o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz przyczynach zwłoki, a także niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy, 3) art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, 4) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi szybkiego i wnikliwego prowadzenia postępowania administracyjnego. W związku z tymi zarzutami Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy, 2) zobowiązanie Wójta Gminy do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od zwrotu organowi akt sprawy po rozpoznaniu skargi, 3) stwierdzenie, że bezczynność Wójta Gminy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) przyznanie od Wójta Gminy sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), 5) wymierzenie Wójtowi Gminy grzywny, 6) orzeczenie o kosztach postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie oddalenie jako niezasadnej oraz orzeczenie o kosztach postępowania sądowego. Organ podniósł, że skarga została wniesiona w sposób wadliwy. Ponaglenie zostało wniesione w taki sposób, że zostanie ono przekazane właściwemu organowi po wniesieniu skargi, ponieważ skargę wniesiono w kolejnym dniu po wniesieniu ponaglenia. Ponadto na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może orzec o obu świadczeniach (grzywnie i sumie pieniężnej) jednocześnie. Wskazał, że w toku postępowania, 5 czerwca 2023 r., działka nr [....] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. Nasyp znajduje się na działce [...], natomiast z działką nr [...] graniczy nienadsypana działka nr [...]. Pomimo zwrócenia stronom uwagi na tę okoliczność wniosek nie został zmodyfikowany. W warunkach braku modyfikacji wniosku, którą organ ocenia jako konieczną, działania organu musiałyby opierać się na stanie faktycznym odbiegającym od treści wniosku i mogłyby być przyczyną podważenia kolejnej decyzji. Dotychczas w sprawie powołano biegłego, przeprowadzono oględziny terenu. Skarga nie dotyczy zaś przewlekłego prowadzenia postępowania, lecz bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, natomiast żądanie organu jej odrzucenia jako niedopuszczalnej okazało się bezzasadne. Skarżąca dopełniła wszystkich wymogów formalnych niezbędnych do skutecznego zainicjowania postępowania przed sądem administracyjnym, spełniających warunki określone w przepisach art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2a p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała natomiast wystąpienie podstaw do zastosowania wobec Wójta Gminy środków prawnych określonych w przepisach art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu w formie decyzji administracyjnej (zob. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a.) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i ocenia, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzając bezczynność Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zainicjowane wnioskiem Skarżącej postępowanie administracyjne dotyczy materii uregulowanej aktualnie w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 960) i podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że z uwagi na wszczęcie postępowania administracyjnego przed dniem wejścia ww. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne oraz treść art. 545 ust. 4 tej ustawy, sprawę wszczętą i niezakończoną przed 1 stycznia 2018 r. należy prowadzić na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Natomiast jeżeli chodzi o przepisy proceduralne, jest ono prowadzone na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie to, w myśl przepisów art. 35 § 1-3 k.p.a., powinno być zakończone nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z art. 36 § 1 k.p.a. wynika, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Czynności tej organ ma obowiązek dokonać również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W art. 37 § 1 k.p.a. przyznano z kolei stronie postępowania prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Do powyższego dodać należy, że przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. należy interpretować i stosować przy uwzględnieniu art. 12 k.p.a., w którym skodyfikowano zasadę szybkości postępowania. W myśl § 1 tego artykułu, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wskazać też wypada, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy powinny również prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Skarżąca, kierując w maju 2017 r. do Wójta Gminy żądanie wszczęcia postępowania, powołała się na zmianę ukształtowania terenu na działce nr ewid. [...] na skutek prowadzonych na niej robót ziemnych, polegających na znacznym podniesieniu terenu, które miało spowodować naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla należącej do niej działki nr ewid. [...]. Postępowanie to nie zostało dotychczas zakończone. Wydane trzykrotnie przez Wójta Gminy decyzje były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia. Ostatnie rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane zostało 9 listopada 2023 r. Od tego czasu, jak trafnie zarzuciła Skarżąca, Wójt Gminy nie podjął w sprawie czynności, które zmierzałyby do zakończenia wszczętego jej żądaniem postępowania. Istniejący stan wypełnia więc kryteria do uznania go za bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ sprawa nie została załatwiona w terminach określonych w art. 35 § 1-3 lub art. 36 §1-2 k.p.a. Przekazane Sądowi akta sprawy nie zawierają dowodów podejmowania przez Wójta Gminy po dniu 9 listopada 2023 r. czynności, które zmierzałyby do załatwienia sprawy, w szczególności nie zawierają decyzji, o której mowa w art. 104 § 1 k.p.a. lub innego aktu administracyjnego kończącego postępowanie. Co więcej, organ nie dość, że nie załatwił sprawy w podstawowym kodeksowym terminie po otrzymaniu akt sprawy od organu odwoławczego, to nie dopełnił też wobec stron postępowania obowiązków informacyjnych określonych w przepisach art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Wniesiona do Sądu skarga zasadnie więc zmierzała do zwalczenia nieuzasadnionego braku działania (zwłoki wypełniającej znamiona bezczynności) organu w załatwieniu sprawy. Skarżąca jest bowiem zainteresowana uzyskaniem aktu administracyjnego rozstrzygającego zainicjowaną przez nią sprawę, a stwierdzony stan bezczynności godzi w jej uprawnienia procesowe jako strony postępowania administracyjnego. Powyższe wymagało, poza stwierdzeniem bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zobowiązania organu, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy administracyjnej z odpisem prawomocnego wyroku. Dodać przy tym trzeba, że Sąd nie uwzględnił, mającego stanowić usprawiedliwienie niezałatwienia sprawy w terminie, stanowiska Wójta Gminy, w którym powołano się na zmiany geodezyjne, do jakich doszło w obrębie działki nr ewid. [...]. Okazało się ono nieprzekonujące i nieracjonalne, nie odnosiło się do głównego zagadnienia sprawy związanego ze zmianami ukształtowania terenu i jego wpływem na stosunki wodne na obszarze określonym we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne. Nie wykazano bowiem, aby przez wspomniane zmiany geodezyjne dalsze prowadzenie postępowania, pod względem faktycznym lub prawnym, stało bezprzedmiotowe, co zresztą obligowałoby organ do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., którego nie wydano. Stwierdzonego przez Sąd stanu bezczynności nie uchylają czynności podejmowane przed wydaniem decyzji z 2 sierpnia 2023 r., ponieważ nie mają one żadnego przełożenia na brak aktywności organu po wskazanym terminie, w szczególności po 9 listopada 2023 r. Bezczynność organu w załatwieniu sprawy jest zaś stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., co zostało wyżej wykazane. Natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone, ale dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy i nie musi łączyć się z formalnym przekroczeniem terminów do załatwienia sprawy (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19). Na podstawie stanowisk stron i przedłożonych akt sprawy Sąd stwierdził, że Wójt Gminy [....] pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Po zwrocie akt przez organ odwoławczy tj. po 9 listopada 2023 r. nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, w tym uchybił obowiązkom określonym w przepisach art. 36 k.p.a. Trzeba zauważyć, że postępowanie z wniosku Skarżącej o naruszenie stosunków wodnych prowadzone jest od maja 2017 r. Tak znaczny upływ czasu, liczony zarówno od listopada 2023 r., jak i łącznie od maja 2017r., wielokrotnie przekraczający podstawowe kodeksowe terminy załatwiania sprawy administracyjnej, przemawiały za koniecznością oceny stwierdzonego stanu bezczynności jego rażącego w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Stwierdzone naruszenie prawa strony do załatwienia sprawy w terminie określonym w przepisach prawa lub wyznaczonym przez organ, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy, miało charakter oczywisty. Pozostaje ono w wyraźnej sprzeczności z kodeksową zasadą szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), godząc w prawo strony do rozpoznania jej sprawy bez zbędnej zwłoki, wywołując negatywne konsekwencje społeczne i indywidualne, które znajdują się pod ochroną prawną (zob. art. 7 k.p.a.; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OSK 521/24). Stan taki nie może zostać zaakceptowany w demokratycznym państwie prawnym (zob. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OSK 978/24), ponieważ w godzi w zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe legło również u podstaw rozstrzygnięć w sprawie nałożenia na organ grzywny oraz przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej. Wymierzona grzywna ma charakter dyscyplinujący, natomiast przyznana Skarżącej suma pieniężna charakter rekompensujący niedogodności związane z długotrwałym oczekiwaniem na załatwienie jej sprawy administracyjnej. Zasadniczym motywem obu rozstrzygnięć jest okres stwierdzonej bezczynności oraz łączny czas toczącego się postępowania administracyjnego, bo chociaż organ pierwszej instancji wydawał już decyzje kończące postępowanie trzykrotnie, to jednak żadna z nich nie stała się decyzją ostateczną, ponieważ były one uznawane przez organ odwoławczy za wydane z naruszeniem prawa, a postępowanie niewymagające czynienia szczególnie skomplikowanych ustaleń faktycznych trwa od 2017r. Sąd uznał, że Wójt Gminy dopuścił się poważnego naruszenia zasady efektywnego i terminowego działania w załatwieniu sprawy, połączonego z brakiem woli prowadzenia postępowania wyjaśniającego i merytorycznej oceny stanowiska strony inicjującej postępowanie, a stwierdzony stan zwłoki po otrzymaniu od organu odwoławczego akt sprawy z decyzją z 9 listopada 2023 r. nie miał żadnego racjonalnego uzasadnienia. Wymierzoną kwotę grzywny ([...] zł) Sąd uznał za dostateczną i odpowiednią dolegliwość finansową, które zobliguje Wójta Gminy do podjęcia dalszych czynności w sprawie w wyznaczonym przez Sąd terminie. Przyznaną Skarżącej sumę pieniężną Sąd ocenił jako adekwatną pod względem kompensacyjnym do okoliczności sprawy i niedogodności związanych z długim czasem trwającego postępowania. Kwota żądania przez Skarżącą, w maksymalnej wysokości, byłaby świadczeniem nadmiernie wygórowanym. Zaznaczyć przy tym należy, że stanowisko organu wyrażone w końcowej części odpowiedzi na skargę o braku możliwości jednoczesnego wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej, Sąd ocenił jako nieprawidłowe. Treść dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. jest w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładana i stosowana w sposób dopuszczający możliwość jednoczesnego zastosowania obu wymienionych środków prawnych. Funkcja tych środków prawnych jest bowiem odmienna, a treść przepisu zezwala na ich jednoczesne stosowanie. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Złożył się na nie wydatek Skarżącej na wpis od skargi w kwocie 100 zł. Na marginesie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.