II SAB/Rz 54/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Maria Piórkowska Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego -skargę oddala- Przedmiotem skargi T. W. jest bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w zakresie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W pierwotnie wniesionej w dniu 19 listopada 2009 r. skardze T. W. domagał się, aby zobowiązać Komendanta Wojewódzkiego Policji do wydania decyzji w sprawie wypłaty równoważnika za remont mieszkania za lata 2006 do 2008 wraz z należnymi odsetkami od należności głównej, względnie do spowodowania, aby taką decyzję podjął Komendant Miejski Policji. Po wyjaśnieniu, że w istocie skarżący kwestionuje bezczynność Komendanta Miejskiego Policji, nadesłał on w dniu 1 marca 2010 r. odrębnie wniesioną skargę, w której zarzuca temu organowi bezczynność poprzez brak rozpoznania wniosku z 1 września 2009 r. oraz domaga się także uchylenia decyzji tego ostatniego organu z [...] października 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej lub zmieniającej prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. W skardze T. W. wskazuje, że w dniu 6 sierpnia 2009 r. złożył u Komendanta Miejskiego Policji wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wraz z należnymi odsetkami. We wniosku tym powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) I OSK 953/07 z 18 czerwca 2008 r. W odpowiedzi organ wskazał, że wniosek ten jest nietrafny, albowiem emeryci i renciści policyjni mieli utracić prawo do takiego świadczenia. Skarżący kwestionuje stanowisko Komendanta Miejskiego Policji, wedle którego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji swoim rozporządzeniem z 28 grudnia 2005 r. pozbawił kategorię emerytów-policjantów prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. T. W. wniósł zatem w dniu 1 września 2009 r. do Komendanta Miejskiego Policji wniosek o wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi z 7 września 2009 r. w ocenie skarżącego nie mającej formy decyzji administracyjnej organ ten wyjaśnił, ze nie ma podstaw prawnych, aby sprawę rozstrzygać w tej właśnie formie. Skarżący wniósł do Komendanta Policji w dniu 14 września 2009 r. zażalenie na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji domagając się zobowiązania tego organu do wydania decyzji administracyjnej. W udzielonej na wniesione zażalenie skarżącemu odpowiedzi przez organ wyższego stopnia nie znalazło się zobowiązanie organu I instancji do decyzyjnego rozstrzygnięcia jego źródłowego wniosku z 1 września 2009 r. Zdaniem T. W. organ wyższego stopnia nie wziął pod uwagę cytowanego przez niego orzeczenia NSA. T. W. wskazuje w skardze, że na emeryturę przeszedł w 1989 r. nabywając prawo m.in. do równoważnika za remont zajmowanego lokalu, na mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji z [...] czerwca 2000 r. na podstawie ustawy o Policji. W tej sprawie kolejną decyzję otrzymał w 2001 r., następnie odrębną decyzją w 2004 r. obniżono mu normę zaludnienia wobec usamodzielnienia się córki. Decyzją z [...] października 2006 r. nr [...] Komendant Miejski Policji zaprzestał wypłacania mu tego świadczenia, stwierdzając wygaśnięcie poprzednio wydanych własnych decyzji w przedmiocie przyznania prawa do równoważnika lub jego zmiany. W ocenie T. W. organ policji uczynił to bezprawnie. Na swoje wystąpienie pisemne w tej sprawie otrzymał pismo organu I instancji z 25 sierpnia 2009 r., z którego wynikać miało, że jego żądanie jest bezzasadne. W obszernej odpowiedzi na skargę na bezczynność Komendant Miejski Policji nie zawarł expressis verbis wniosku o oddalenie skargi, poinformował iż podtrzymuje swoje stanowisko zajęte w pismach kierowanych do skarżącego, zaś w konkluzji stwierdził, że nie posiada kompetencji aby wydać skarżącemu decyzję przyznającą lub odmawiającą przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz wypłaty tego świadczenia za lata 2006-2009. Organ przywołał wydawane skarżącemu decyzje w przedmiocie prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w latach 2001-2004, podkreślając, że decyzją z [...] października 2006 r. nr [...] wygasił wszystkie swoje poprzednie rozstrzygnięcia w tym zakresie. Decyzji tej skarżący nie kwestionował, zatem z dniem 1 stycznia 2006 r. utracił prawo do równoważnika. Organ policji wywodzi, że w aspekcie przepisów proceduralnych odnośnie nakazu przestrzegania przez organy administracji publicznej swojej właściwości, obecnie nie ma właściwego organu, który rozpoznać mógłby wniosek skarżącego z 1 września 2009 r. Takie decyzje mogły być wydawane do 31 grudnia 2005 r., albowiem do tego czasu obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919, ze zm., zwane dalej rozporządzeniem z 2002). W § 8 cyt. rozporządzenia rozciągnięto prawo do równoważnika także na emeryta i rencistę policyjnego, zaś jego § 9 ust. 2 określał właściwość organu policji do wydawania wobec takich osób decyzji o powyższym świadczeniu. W kolejnym rozporządzeniu z 28 grudnia 2005 r., które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2006 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił z rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. zarówno § 8 jak i § 9 ust. 2. W ocenie organu policji oznacza to, ze obecnie brak jest przesłanek do tego, aby ustalić właściwość organu, który mógłby w drodze decyzji orzekać wobec emeryta policyjnego w przedmiocie jego uprawnienia do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Co się tyczy przywoływanego orzeczenia NSA, to w ocenie Komendanta Policji dotyczy ono zasadności "wygaszania decyzji o przyznaniu równoważnika za remont lokalu w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych", w dalszych wywodach odpowiedzi na skargę znajduje się przywołanie poglądu doktrynalnego (sformułowanego przez T. Wosia), w świetle którego można wywnioskować, że organ nie podziela stanowiska prezentowanego przez NSA. Organ policji wskazuje na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (TK), które w jego ocenie mają znaczenie w sprawie. W szczególności wskazano na wyroki TK z 29 listopada 2004 r. K 7/04 (OTK-A 10/04/109) oraz z 27 października 2008 r. U 4/08 (OTK-A 8/08/141). W ocenie organu TK jasno wyłuszczył w tym drugim wyroku, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając rozporządzenie z 2002 w § 8 i § 9 ust. 2 wykroczył poza delegację ustawową rozciągając prawo do równoważnika także na emerytów i rencistów policyjnych. Co do zarzutów pod adresem legalności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o równoważniku za remont lokalu zajmowanego przez skarżącego, to stwierdzono, że nie było to prawo "słusznie nabyte", zatem jego pozbawienie nie podlegać ma ochronie prawnej. W konkluzji organ podtrzymał swoje stanowisko o braku uprawnień do wydania decyzji wobec skarżącego w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a Ppsa zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 Ppsa). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: "bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a". Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem możliwe, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żądnych czynności w sprawie administracyjnej, albo wprawdzie postępowanie to prowadził, ale nie zakończył go prawem przewidzianą w tej sprawie formą – decyzją administracyjną, postanowieniem lub też innym aktem albo nie podjął stosownej czynności. Z treści skargi wynika w sposób jednoznaczny, że skarżący domaga się, aby organ – Komendant Miejski Policji wydał decyzję administracyjną, w której orzekłby o przyznaniu prawa do równoważnika z tytułu remontu zajmowanego lokalu mieszkalnego. Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Niesporne jest, że skarżący pobiera świadczenie emerytalne jako były funkcjonariusz policji. Niesporne jest także, że do 2005 r. T. W. pobierał równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, który był mu przyznawany w drodze decyzji administracyjnej, (dowód: akta administracyjne zawierające tzw. oświadczenia mieszkaniowe i wydane decyzje). Podstawę materialnoprawną przyznawania policjantom w/w równoważnika stanowi art. 91 ust. 1 ustawy z 6.04.1990 r. o Policji (Dz. U. nr 43 z 2007 r., poz. 277 ze zm., zwana dalej uPol), wedle którego policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem członków jego rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Art. 91 ust. 2 uPol zawiera tzw. delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, aby określić m.in. wysokość tego świadczenia, szczegółowe zasady jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania, organy właściwe do jego przyznawania, uwzględniając podmioty uprawnione do otrzymania równoważnika. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wykonując powyższą delegację wydał rozporządzenie z 2002. § 8 cyt. rozporządzenia z 2002 stanowił, że "Przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji...". Właściwość organów odnośnie spraw równoważników za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego normował § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia, stanowiący iż decyzje w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowane lokalu mieszkalnego wydają: 1) w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin, o których mowa w § 8, organy, o których mowa w ust. 1, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania...". Niesporne jest, że T. W. otrzymał jako ostatni równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na mocy decyzji Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z [...] września 2001 r., następnie zmienionej decyzją z [...] lipca 2004 r. nr [...]. Ta ostatnia decyzja w podstawie prawnej powołuje się m.in. na przepisy rozporządzenia z 2002. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z dniem 1.01.2006 r. na mocy § 1 pkt 1 i 2 swego rozporządzenia z 28.12.2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 266, poz. 2246) uchylił w rozporządzeniu z 2002 treść § 8 oraz § 9 ust. 2. Oznacza to, że w praktyce z dniem 1 stycznia 2006 r. nie istnieje podstawa materialnoprawna do tego, aby emerytowi lub renciście policyjnemu przyznać prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nadto rozporządzenie z 2002 nie określa właściwości rzeczowej organów, które miałyby w stosunku do takich podmiotów wydawać w kwestii równoważnika decyzje administracyjne. Nadmienić należy, iż w judykaturze wyrażono nawet stanowisko, wedle którego § 8 rozporządzenia z 2002 przyznający prawo do równoważnika pieniężnego emerytowi lub renciście policyjnemu wykraczał poza upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 21.11.2006 r. II SA/Wa 1335/06, system orzecznictwa Lex nr 328783). Zauważyć także trzeba, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28.12.2005 r. de facto usuwające z obrotu prawnego normy o charakterze materialnym oraz kompetencyjnym w aspekcie prawa emeryta (rencisty) policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jak to zasadnie wywiódł w odpowiedzi na skargę organ policji, było przedmiotem uwagi Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał w wyroku z 27.10.2008 r. U 4/08 (opubl. Dz. U. nr 196, poz. 1221) orzekł, że cyt. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28.12.2005 r. jest zgodne z ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji... oraz z Konstytucją RP. W ocenie Trybunału ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do lokalu mieszkalnego, co w kontekście uchylenia § 8 rozporządzenia z 2002 nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów lub rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego za jego remont, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Dodać należy, że skarżący nie kwestionował decyzji Komendanta Miejskiego Policji z [...] października 2006 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanych wobec niego w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Konkludując stwierdzić należy, iż skoro w stanie prawnym obowiązującym nie istnieje przepis prawa, dający podstawę do tego, aby komendant powiatowy policji mógł przyznać prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowi policyjnemu bądź to w drodze decyzji administracyjnej bądź to w drodze czynności, to skarga T. W. domagającego się, aby zobligować Komendanta Miejskiego Policji do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie takiego równoważnika począwszy od 2006 r., jest nieuzasadniona. Zarówno Komendant Miejski Policji, jak i Komendant Wojewódzki Policji w stosownych pismach udzielali skarżącemu wyczerpujących informacji dotyczących jego żądania, trafnie eksponując reguły obowiązującego prawa w aspekcie świadczenia przysługującego policjantowi na podstawie art. 91 ust. 1 uPol. Z wyłożonych powyżej względów Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 Ppsa.