II SAB/Rz 56/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Dyrektora Domu Kultury w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Dyrektora Domu Kultury do udzielenia informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność w udzieleniu informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; IV. zasądza od Dyrektora Domu Kultury na rzecz skarżącego M. H. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. H. redaktora naczelnego czasopisma "[...]" jest bezczynność Dyrektora [...] Domu Kultury w [...] (dalej zwany jako Dyrektor) dotycząca udzielenia informacji publicznej. W oparciu o przesłane do Sądu dokumenty: ustalono, że pismem z 15 czerwca 2014 r. M. H. zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Dyrektora z pismem o udzielenie informacji na adres e-mail w zakresie: skan w formie pdf/jpg/bmp, itp. - pełnej umowy (wraz z ewentualnymi załącznikami) zawartej przez [...] Dom Kultury z grupą muzyczną [...]", która wystąpiła na tegorocznych dniach [...] - 14 czerwca 2014 r. W dniu 18 czerwca 2014 r. M. H. ponowił wniosek Reagując na powyższy wniosek [...] Dom Kultury 27 czerwca 2014 r. poinformował wnioskodawcę przez pocztę elektroniczną, że nie może udostępnić pełnej umowy z "[...]", gdyż została zawarta z osobą prywatną – umowa o dzieło. Jednocześnie załączył fragment umowy, stwierdzając, że pozostałe informacje zawarte w umowie nie mają charakteru informacji publicznej. W skardze sporządzonej 2 lipca 2014 r. M. H. - redaktor naczelny czasopisma "[...]" zarzucił Dyrektorowi [...] Domu Kultury bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej, formułując wniosek o: 1) zobowiązanie Dyrektora do udzielania żądanej informacji zgodnie z wnioskiem z 15 czerwca 2014 r., 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przedmiotowy wniosek z 15 czerwca 2014 r. dotyczący udzielenia informacji publicznej. Zwrócił uwagę, że za wniosek pisemny uznaje się również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Ponadto skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, w tym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie skarżącego do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił w sposób należyty informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Domu Kultury wniósł o umorzenie postępowania sądowego. Wskazał, że w dniu 3 lipca 2014 r. otrzymał przedmiotową skargę i w związku z tym zwrócił się do działu prawnego z pytaniem o możliwość przekazania skarżącemu informacji w jak najszerszym zakresie. Jednocześnie [...] Dom Kultury 16 lipca 2014 r. poinformował skarżącego o zaistniałej sytuacji oraz, że po uzyskaniu opinii działu prawnego niezwłocznie przekaże informacje w terminie do 14 sierpnia 2014 r. W dniu 1 sierpnia 2014 r. [...] Dom Kultury przesłał skarżącemu drogą elektroniczną skan umowy z grupą muzyczną "[...]". W piśmie z 14 sierpnia 2014 r. skarżący podniósł, że uwzględnienie przez organ skargi w trybie autokontroli, nie zwalnia Sądu z obowiązku rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 § 2 art. 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., wniesienie skargi na bezczynność organów jest możliwe w wypadkach przewidzianych w pkt 1- 4, czyli skarga ta przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 - 3) oraz w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w jego posiadaniu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez podmiot wytworzonych, jak i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05, LEX nr 236545). Termin określony w art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy wynosi – z wyjątkami w nim wymienionymi – 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z w/w przepisem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. 2. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne. 3. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji". Lektura w/w przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Wynika stąd, że ustawodawca wyodrębnia podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej według dwóch kryteriów. Pierwsze kryterium ma charakter ustrojowo-organizacyjny i dotyczy każdego, kto podmiotowo stanowi władzę publiczną lub sprawowanie władzy publicznej stanowi przedmiot jego działania. Drugie kryterium posiada charakter funkcjonalny i w związku z tym sama funkcja wykonywania zadań publicznych kwalifikuje dany podmiot prawa do obowiązku udzielania informacji publicznej. Przy takiej wykładni prawa istotne jest zatem znaczenie pojęcia zadań publicznych. Zadania publiczne są to przedsięwzięcia określone ustawą, które służą ogółowi, dobru ogółu, z zasady efekty ich realizacji są dostępne publicznie, i z uwagi na swoje znaczenie dla ogółu są realizowane w sposób ciągły. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyrokach: NSA z 18. 08. 2010 r., sygn. akt l OSK 851/10, Lex 737513, w wyroku WSA w Krakowie z 15. 01. 2013 r. , sygn. akt SAB 184/12 i wyroku WSA z 27. 02. 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 5/13, że termin ""zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych oznacza bowiem realizację podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. [...] Dom Kultury jest samorządową osobą prawną działającą na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. 2012. 406 t.j., ze zm.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Z art. 10 wynika, że podmioty tworzące instytucje kultury, o których mowa w art. 8 i 9, zwane są dalej organizatorami, zaś ilekroć w ustawie jest mowa o instytucji kultury bez bliższego określenia - należy przez to rozumieć zarówno państwową, jak i samorządową instytucję kultury. Organizator wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, w którym określa jej przedmiot działania, nazwę oraz siedzibę (art. 11 omawianej ustawy). Jej art. 13 i 14 stanowią: Art. 13. 1. Instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. 2. Statut zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury; 2) zakres działalności; 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania; 4) określenie źródeł finansowania; 5) zasady dokonywania zmian statutowych; 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. 3. Organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Art. 14. 1. Instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. 2. Organizator nie odpowiada za zobowiązania instytucji kultury, z zastrzeżeniem art. 24 i 25. 3. Instytucja kultury z urzędu podlega wpisowi do rejestru. 4. Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego określi, w drodze rozporządzenia, sposób prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury, w tym zakres danych zamieszczanych w rejestrze, tryb dokonywania wpisów, zmian i wykreśleń wpisów oraz wzór księgi rejestrowej, mając na uwadze zapewnienie bezpieczeństwa danych zamieszczanych w rejestrze i bezpieczeństwa czynności prawnych dokonywanych przez te instytucje. Dyrektor Domu Kultury zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu działalności kulturalnej zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Oznacza to, że [...] Dom Kultury jest samorządową instytucją kultury o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Żądana przez skarżącego informacja, w postaci umowy zawartej przez [...] Dom Kultury z grupą muzyczną [...], która wystąpiła na tegorocznych Dniach [...] w dniu 14 czerwca 2014 r. bezspornie miała charakter informacji publicznej. Rację ma skarżący argumentując, że informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego. Umowa ta stanowi bowiem – zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy – informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust.1 pkt 2 lit f i pkt 5 lit b ustawy, dostarczając wiedzy na temat majątku publicznego i sposobu jego zagospodarowania, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Dotyczy to też wszelkich faktur czy rachunków związanych z takimi umowami. Jest to niezależne od trybu zawarcia umowy (wyrok WSA w Opolu z dnia 8.12.2011 r., sygn. akta II SAB/Op 31/11, wyrok NSA z dnia 3.01.2012 r. sygn. akt I OSK 2157/11 i wyrok NSA z dnia 2.04.2014 r., sygn. akt I OSK 1741/13). Udzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem nastąpiło po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie co skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania Dyrektora [...] Domu Kultury do jej udzielenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W sprawie bezsporna była bezczynność organu w udzieleniu żądanej informacji. Czternastodniowy termin z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. minął bezskutecznie w dniu 29.06.2014 r. Organ błędnie przyjął, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdyż zawiera tzw. dane wrażliwe. W dniu 1.08.2014 r. skarżący otrzymał żądaną informację. Opóźnienie w jej udzieleniu trwało 1 miesiąc. Sąd oceniając zaistniałą bezczynność stwierdza, że na ocenę iż nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa miał wpływ niewielki czas opóźnienia w jej udzielaniu, jak też korespondowanie organu ze skarżącym w przedmiocie złożonego wniosku. Co do tej ostatniej okoliczności Sąd zauważa, że nieudzielenie informacji w terminie związane było z błędnym przekonaniem organu o niepublicznym charakterze żądanej informacji. Oczywiście nie usprawiedliwia to bezczynności ale też oznacza, że organ nie zlekceważył autora wniosku. Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia z urzędu organowi fakultatywnej grzywny z art. 149 § 2 p.p.s.a. Bezczynność organu nie wynikała z celowej zwłoki w udzieleniu odpowiedzi, a jedynie z nieprawidłowej wykładni przepisów u.d.i.p., która ciągle budzi wątpliwości interpretacyjne. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt II wyroku. Sąd nadto rozpoznał wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny za nieterminowe nieprzekazanie jego skargi do Sądu. Skarga wpłynęła do organu 3 lipca 2014 r. [...] Dom Kultury miał 15 dni na przekazanie Sądowi akt i odpowiedzi na skargę na podstawie art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Termin ten minął bezskutecznie 18 lipca 2014 r. Skargę wraz z odpowiedzią na skargę organ przekazał Sądowi pismem z 1.08.2014 r. (k. 35). Z tej daty pochodzi również wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Należy podkreślić, że organ przekazał akta z opóźnieniem ale nie na skutek wniosku o wymierzenie mu grzywny, w tej dacie, jak już wspomniano, udzielił skarżącemu żądanej informacji. Powyższe okoliczności w połączeniu z niewielkim opóźnieniem w przekazaniu akt ze skargą i odpowiedzią na skargę przemawiają za oddaleniem wniosku o grzywnę. Dlatego też Sąd orzekł na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie III wyroku. Wymierzenie grzywny na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny na co w jednoznaczny sposób wskazuje zawarty w nim passus "sąd może". Sąd może więc orzec grzywnę wyłącznie wtedy gdy zostanie wypełniona hipoteza tego przepisu, zostanie złożony wniosek o wymierzenie grzywny i akta nie zostaną przekazane Sądowi w terminie. Powyższe przesądza o możliwości oceny przez Sąd rozpoznający wniosek z art. 55 § 1 p.p.s.a stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przyczyn, dla których doszło do opóźnienia w przekazaniu skargi i oddalenia wniosku w sytuacji wypełnienia się hipotezy art. 55 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.