II SAB/Rz 56/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego I. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] do rozpoznania wniosku Gminy Miasto [...] z dnia 9 maja 2019 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] na rzecz Gminy Miasto [...] kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] (dalej: strona skarżąca) reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika jest bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor, organ) w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 9 maja 2019 r. Prezydent Miasta [...] zwrócił się do Zarządu Zlewni w [...] o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla Gminy Miasto [...] na korzystanie z wód, polegające na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych o nr 231 i 239 do potoku M. Pismem z dnia 10 czerwca 2019 r. organ, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 398 ust. 3, ust. 4 i ust. 9 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.; dalej: P.w.) wezwał Prezydenta Miasta [...] do usunięcia braku formalnego wniosku tj. do uzupełnienia ww. wniosku o poświadczenie wniesienia opłaty za zgody wodnoprawne wymienione w tym wniosku, wyznaczając do usunięcia braków termin siedmiu dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pismem z dnia 3 lipca 2019 r. nr RZ.ZUZ.1.421.258.2019.KW organ pozostawił złożony wniosek bez rozpoznania. W uzasadnieniu podał, że do jednego wniosku o udzielenie kilku pozwoleń wodnoprawnych powinno być dołączone poświadczenie wniesienia opłaty za każde pozwolenie, gdyż pozwolenia wodnoprawne, o które ubiega się wnioskodawca nie są tożsame rodzajowo. Każdy wylot służący do odprowadzania wody opadowej lub roztopowej jest odrębnym urządzeniem wodnym, jak również odrębnym obiektem budowlanym, posiadającym swoją lokalizacją podaną za pomocą współrzędnych geodezyjnych oraz swój zasięg oddziaływania. W związku z tym każdy wylot wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia na wykonanie, a także na usługę wodną z uwagi na różne miejsca korzystania z wód. Pismem z dnia 12 stycznia 2022 r. Prezydent Miasta [...] wniósł do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie ponaglenie, w którym podniósł, że wniosek dotyczy wydania pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód w zakresie usług wodnych, polegających na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych za pomocą istniejących wylotów kolektorów deszczowych do wód powierzchniowych, zatem rodzaj pozwolenia wodnoprawnego jest tożsamy rodzajowo dla każdego wylotu i zgodnie z art. 389 pkt 1 P.w. zalicza się do jednego katalogu działań wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, czyli do usług wodnych. Prezydent Miasta [...] zarzucił, że organ naruszył art. 261 § 4 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym powinien załatwić podanie pomimo nieuiszczenia należności, jeżeli za niezwłocznym załatwieniem przemawiają względy społeczne lub wzgląd na ważny interes strony. W przedmiotowej sprawie organ powinien wziąć pod uwagę to, iż w interesie społecznym jest wydanie pozwolenia wodnoprawnego, gdyż w oparciu o wydane pozwolenie wodnoprawne naliczane są następnie opłaty stałe za odprowadzanie wód, które stanowią przychód Wód Polskich. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2022 r. nr RZ.RUZ.4232.2.2022.JP, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie, działając na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. nie stwierdził, aby Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 9 maja 2019 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina Miasto [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o zobowiązanie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] do wydania decyzji na zakres objęty wnioskiem strony skarżącej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa dla radcy prawnego według norm przepisanych. Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki pozostawienia wniosku bez rozpoznania, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. Wobec powyższego organ prowadzący postępowanie pozostaje w bezczynności. Strona skarżąca podniosła, że zasadą jest, że za wydanie pozwolenia wodnoprawnego uiszcza się opłatę w wysokości 221,34 zł zgodnie z art. 398 ust. 3 P.w. Ustawodawca w art. 398 ust. 4 P.w. uregulował również kwestie związane z wysokością opłat w sytuacji, gdy w jednej decyzji wydawanych są co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne. Postanowił, że jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w ust. 3, mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć 4426,80 zł. Zdaniem strony skarżącej, z analizy treści ww. przepisów należy wyprowadzić wniosek, że w sytuacji, gdy w jednej decyzji wydawane są co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które są tożsame rodzajowo opłata wynosi 221,34 zł. W dalszej kolejności wskazała, że jej wniosek dotyczy wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wylotami kolektorów deszczowych wód opadowych i roztopowych do potoku M. Rodzaj pozwolenia wodnoprawnego jest zatem tożsamy rodzajowo dla każdego wylotu. Wobec powyższego opłata od wniosku za wydanie decyzji w zakresie objętym tym wnioskiem powinna zdaniem strony skarżącej wynosić 221,34 zł. Opłatę w takiej wysokości uiściła Gmina i przedłożyła poświadczenie wniesienia tej opłaty. Strona skarżąca powołała się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, a następnie stwierdziła, że w jej ocenie nieuprawnione jest stanowisko organu co do uznania, że nieuiszczenie pełnej wysokości opłaty określonej w art. 398 ust. 3 - 4 P.w. jest brakiem formalnym, w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., gdyż zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, iż brak uiszczenia opłat jest brakiem fiskalnym. Końcowo wskazała, że stanowisko organu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. jest bezpodstawne, gdyż w orzecznictwie przyjmuje się, że nieuzasadnione pozostawienie wniosku bez rozpoznania powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę, organ wskazał, że uwzględnił skargę w całości oraz nie stwierdził, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, że złożoną przez Gminę Miasto [...] skargę należało uwzględnić w całości z uwagi na to, że jak wskazuje orzecznictwo sądowe wnioskowane pozwolenia wodnoprawne mają charakter jednorodzajowy, bowiem zostały ujęte w jednej kategorii, stosownie do art. 389 pkt 1 P.w. i wystarczająca jest jedna opłata. Uwzględniając skargę organ stwierdził jednocześnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż pozostawanie w bezczynności było wynikiem różnic interpretacyjnych przepisów ustawy Prawo Wodne, które zostały wyjaśnione m.in. ww. wyrokach sądów administracyjnych. W piśmie z dnia 4 maja 2022r. Dyrektor wyjaśnił dodatkowo, że w ww. sprawie nie została wydana decyzja. Organ będzie wzywał Gminę do uzupełnienia braków w operacie wodnoprawnym i złożenie wyjaśnień. W celu wezwania o braki organ czeka na zwrot akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosowanie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 -4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a p.p.s.a.). Sąd w niniejszej sprawie podziela w całości stanowisko zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 15 czerwca 2022r., II SAB/Rz 77/22 co do zaistnienia stanu bezczynności po stronie organu Wód Polskich w realiach niniejszej sprawy, analogicznych do zaistniałych w powołanym orzeczeniu. Na wstępie wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponieważ pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Z akt sprawy wynika, że skarżąca spółka złożyła ponaglenie do właściwego organu, o którym mowa w art. 37 k.p.a., co oznacza, że strona wyczerpała wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Pozostawienie nieuzasadnione podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13 www.orzeczenia.nsa.gov.pl dalej jako: CBOSA). Jak już wyżej wskazano pozostawienie nieuzasadnione podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. W rozpoznawanej sprawie organ pozostawał w związku z tym w bezczynności, skoro w stanie faktycznym sprawy powinien był dalej procedować przystępując do czynności rozpoznawczych żądania strony skarżącej, celem merytorycznego załatwienia sprawy. Rzeczą organu będzie zatem przejście do etapu merytorycznego rozpatrzenia sprawy (tj. przedmiotowego wniosku strony skarżącej). Zgodnie z brzmieniem art. 398 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, obowiązującym w dacie wniesienia skargi przez Gminę podania, opłata za wydanie pozwolenia wodnoprawnego wynosiła 221,34 zł. Gmina domagała się wydania pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód w zakresie usług wodnych, polegających na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych o nr 231 i 239 do potoku M. Sąd podziela stanowisko Gminy, w takim stanie faktyczno – prawnym, że należy w jednej decyzji administracyjnej wydać tyle pozwoleń wodnoprawnych, ile jest wylotów kolektorów deszczowych do potoku. Ta konkluzja w żaden jednak sposób nie uzasadnia stanowiska o konieczności adekwatnej multiplikacji opłaty za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, określonej treścią art. 398 ust. 3 p.w. Z art. 398 ust. 4 p.w. wynika, że jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w ust. 3 mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć 4 340 zł. Zatem wnioskując a contrario: udzielenie w jednej decyzji administracyjnej co najmniej dwóch jednorodzajowych pozwoleń wodnoprawnych, nie rodzi obowiązku poniesienia więcej niż jednej opłaty z tego tytułu (art. 398 ust. 4 p.w.). Ustawodawca expressis verbis nie rozstrzyga o tym, co należy rozumieć przez jednorodzajowe pozwolenia wodnoprawne. Oceny w tym zakresie można jednak bez trudu dokonać, analizując treść art. 389 p.w., który w swej treści wymienia poszczególne kategorie działań wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Do działań takich należą: 1) usługi wodne; 2) szczególne korzystanie z wód; 3) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej; 4) rekultywację wód powierzchniowych lub wód podziemnych; 5) wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów; 6) wykonanie urządzeń wodnych; 7) regulację wód, zabudowę potoków górskich oraz kształtowanie nowych koryt cieków naturalnych; 8) zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód; 9) prowadzenie przez wody powierzchniowe pływające oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonnych lub przepustów; 10) prowadzenie przez śródlądowe drogi wodne oraz przez wały przeciwpowodziowe napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych. Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych do potoku - o takie pozwolenia wodnoprawne wnosiła Gmina - stanowi usługę wodną w myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. Wobec powyższego wniosek jest taki, że niezależnie od tego ile pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne udzielono tą samą decyzją, pozwolenia te mają charakter jednorodzajowy, bowiem zostały ujęte w jednej kategorii - stosownie do art. 389 pkt 1 P.w. Ustalając jednorodzajowość pozwoleń wodnoprawnych należy posiłkować się treścią art. 389 powyższej ustawy, w którym enumeratywnie (choć nie w sposób zamknięty) określono kategorie działań wymagających uzyskania tej formy zgody wodnoprawnej z art. 388 ust. 1 pkt 1 P.w. (patrz: wyrok WSA w Rzeszowie z 13 sierpnia 2019 r. II SAB/Rz 64/19, dostępny w cbosa). Wzywając Gminę do uiszczenia opłaty od każdego pozwolenia wodnoprawnego organ naruszył przepis art. 398 ust. 4 p.w. poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego pozostawienia podania skarżącej Gminy bez rozpoznania i w rezultacie bezczynności organu. Sąd nie podziela też stanowiska organu, że brak poświadczenia wniesienia opłaty za wnioskowane pozwolenie wodnoprawne jest brakiem formalnym, którego nieuzupełnienie winno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Zgodnie z art. 398 ust. 9 pkt 2 P.w. poświadczenie wniesienia opłaty za zgodę wodnoprawną dołącza się do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, jednak jego brak nie prowadzi do pozostawienia podania bez rozpoznania, lecz do przymusowego ściągnięcia nieuiszczonej opłaty. W przeciwnym razie przepis art. 398 ust. 18 P.w. byłby zbędny (patrz: wyrok NSA z 21 maja 2020, III OSK 3787/19, cbosa) . Mając na względzie powyższe organ wzywając Gminę do uiszczenia opłaty od każdego pozwolenia wodnoprawnego naruszył art. 398 ust. 4 p.w. przez jego niezastosowanie, co doprowadziło do wadliwego pozostawienia podania skarżącej Gminy bez rozpoznania i w rezultacie do bezczynności organu. W konsekwencji doszło do bezpodstawnego zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawienia wniosku bez rozpoznania ze względu na wniesioną opłatę w niepełnej wysokości. Z tego powodu na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd skargę uwzględnił. Jednocześnie z uwagi na naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., wobec braku przesłanek do jego zastosowania i biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku, tj. 9 maja 2019 r. Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 §1 a P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., na które składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł) oraz koszt zastępstwa procesowego przez radcę prawnego (480 zł – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych; t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 P.p.s.a.).