II SAB/Rz 6/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2008r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. R. i S. R. na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta w przedmiocie bezprzetargowej sprzedaży działki - postanawia - odrzucić skargę. Przedmiotem skargi T. R. i S. R. w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta w sprawie bezprzetargowej sprzedaży gruntu - działki numer ewidencyjny 1744/6 o powierzchni 94 m. kw., na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Akta administracyjne sprawy wskazują, iż wyżej wymienieni skarżący kilkakrotnie tj. wnioskami z dni: 19 listopada 2003r., 2 stycznia 2006r., 18 stycznia 2007r., 8 czerwca 2007r. oraz 30 października 2007r. zwracali się do Burmistrza Gminy i Miasta o oddanie w użytkowanie wieczyste bądź sprzedaż w drodze bezprzetargowej działki nr 1744/6 położonej w N. przy ul. K., bezpośrednio przylegającej do działki nr 1744/2, której są wieczystymi użytkownikami i na której znajduje się budynek usługowo - mieszkalny. Uzasadnieniem powyższego żądania była chęć ułatwienia obsługi i konserwacji wskazanego budynku. W pismach odpowiadających na przedmiotowe wnioski Burmistrz Gminy i Miasta informował zainteresowanych, iż przedmiotowa sprawa zostanie załatwiona po oddaniu do użytku szaletu miejskiego, do której to czynności zobowiązuje wnioskodawców umowa o oddaniu w użytkowanie wieczyste działki nr 1744/2. W skardze do tut. Sądu T. R. i S. R. podnoszą, że niezrozumiałym jest dla nich przewlekanie w czasie rozstrzygnięcia sprawy bezprzetargowego nabycia działki nr 1744/6 położonej w N., łączenie jej z innymi sprawami oraz niekierowanie pod obrady Rady Miejskiej projektu uchwały wyrażającej zgodę na sprzedaż przedmiotowej działki bez przetargu. Zdaniem skarżących, postępowanie Burmistrza powoduje, iż nie mają możliwości skorzystania z rozwiązania przewidzianego w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. sąd administracyjny powołany jest do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres przedmiotowy kontroli wyznacza natomiast art. 3 § 2 P.p.s.a., który stanowi, iż obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Kognicja sądu administracyjnego dotyczy zatem m. in. bezczynności rozumianej jako niepodejmowanie przez organy administracji publicznej nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kontrola sądowa w tego rodzaju sprawach sprowadza się więc przede wszystkim do sprawdzenia czy istotnie sprawa, w której skarżący zarzuca organowi administracji bezczynność podlega załatwieniu przez ten organ na drodze aktu administracyjnego, a następnie czy w związku z tym organ pozostaje w bezczynności ze względu na upływ terminu określonego na załatwienie sprawy. Zgodnie ze stwierdzeniami skargi T. R. i S. R. jej przedmiot stanowi bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta polegająca - w ocenie wyżej wymienionych - na nieskierowaniu projektu uchwały dotyczącej wyrażenia zgody na bezprzetargowe zbycie nieruchomości (działki nr 1744/6 położonej w N. przy ul. K.) pod obrady Rady Miejskiej. Dopuszczalność zatem skargi w powyższym zakresie wymaga uprzedniego rozważenia, czy zarzucany brak działania Burmistrza powiązany jest z występowaniem podstawy prawnej do określonego zachowania się tego organu wobec przedstawionego żądania strony, które to zachowanie mieści się w kategorii innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, objętych hipotezą art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Oczywistym jest bowiem, że w rozpatrywanym przypadku Burmistrz Gminy i Miasta nie był obowiązany do wydania decyzji, postanowienia czy też pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. Odpowiedź na wskazane pytanie jest negatywna. Analiza treści przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzuje się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, jest skierowany do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Nie mieści się pod tym pojęciem bezczynność organu administracji polegająca na nieprzedstawieniu radzie gminy projektu uchwały w sprawie wyrażenia zgody na bezprzetargową sprzedaż nieruchomości. Uchwała taka podejmowana jest w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603). Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia takich zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Oznacza to zatem, iż jeżeli w gminie nie określono generalnych zasad nabycia i zbycia nieruchomości, to sprzedaż bez przetargu powinna być poprzedzona uchwałą rady gminy wyrażającą na to zgodę. Jednocześnie należy podkreślić, iż wykonywanie bezpośredniego zarządu tym mieniem, między innymi poprzez składanie oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie praw i obowiązków majątkowych należy do właściwości organu wykonawczego gminy, tj. w przedmiotowym przypadku do Burmistrza. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Istotnym jest, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości przyległej nie ma roszczenia o nabycie nieruchomości sąsiedniej, może jedynie złożyć stosowny wniosek. Złożenie go do organu, któremu przysługuje inicjatywa uchwałodawcza (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym) nie musi jednak skutkować podjęciem przez wskazany organ działań w kierunku wszczęcia procedury uchwałodawczej. Organ wykonawczy gminy ma bowiem wówczas tylko prawo, nie zaś obowiązek podjęcia takich działań. Adresatem czynności burmistrza polegającej na sporządzeniu projektu wskazanej wyżej uchwały i przedłożeniu go organowi stanowiącemu nie jest strona konkretnego postępowania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, a czynność ta nie wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację prawną konkretnego podmiotu prawa w postaci wywołania określonego skutku prawnego, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Wskazane czynności burmistrza mają jedynie wewnętrzny, proceduralny charakter i podejmowane są zgodnie z przyznaną temu organowi kompetencją. Postępowanie burmistrza gminy związane z uruchomieniem procedury uchwałodawczej tj. sporządzenie projektu uchwały i przedstawienie go radzie gminy odnosi się do sytuacji tego ostatniego organu, który ma obowiązek rozpatrzenia projektu (głosowania nad nim), zaś sytuacji prawnej wnioskodawcy dotyczy jedynie pośrednio. Bezpośrednie przełożenie na sferę stosunków prawnych podmiotu wnioskującego o bezprzetargowe nabycie nieruchomości miałoby miejsce dopiero w razie zawarcia konkretnej umowy cywilnoprawnej przez gminę, reprezentowaną przez jej organ wykonawczy, a zainteresowanym nabyciem określonej nieruchomości, należącej do gminnego zasobu. Reasumując należy przyjąć, iż sporządzenie przez burmistrza projektu uchwały oraz przedłożenie go radzie gminy nie jest aktem stosowania prawa sensu stricto, albowiem nie wynikają z powyższego działania bezpośrednio żadne wiążące konsekwencje prawne dla podmiotu chcącego nabyć nieruchomość gminną. Dlatego też ewentualna bezczynność burmistrza w podjęciu powyższych czynności nie mieści się w kręgu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W konsekwencji trzeba się opowiedzieć za niedopuszczalnością kontroli sądowoadministracyjnej wskutek niniejszej skargi. W ocenie Sądu zarzucanie Burmistrzowi Gminy i Miasta bezczynności w zakresie wyżej opisanym jest w istocie skargą w trybie art. 227 i następnych ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie jednak z ugruntowanym orzecznictwem, sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania tego rodzaju skarg związanych z krytyką należytego wykonania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników - tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z roku 2006 (II SAB/Bk 70/2006, LexPolonica nr 1659645). Skargi te załatwiane są w uproszczonym, jednoinstancyjnym kontrolnym postępowaniu administracyjnym, kończącym się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o załatwieniu jego skargi. Uwzględniając powyższe orzeczono jak w postanowieniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 P.p.s.a.