II SAB/Rz 60/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność A. S.A. w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje A. S.A. w [....] do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 29 marca 2019 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. nakazuje ściągnąć od A. S.A. w [...] na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem wpisu sądowego. Przedmiotem skargi J. M. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest bezczynność "A." S.A. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka") w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu 29 marca 2019 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej zwróciła się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wykształcenia K. C., zatrudnionego na stanowisku koordynatora ds. sprzedaży energii w [...] oddziale Spółki, ze wskazaniem nazw ukończonych szkół/uczelni oraz dat ich ukończenia. W dniu 25 kwietnia 2019 r. skarżąca ponowiła wniosek. Skarżąca pismem z dnia 23 maja 2019 r. wniosła skargę na bezczynność Spółki, domagając się wymierzenia Spółce grzywny, a także zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Spółka jest organem zobowiązanym ustawowo do udzielenia informacji publicznej. Żądane przez nią informacje stanowią informację publiczną, założycielem Spółki jest bowiem Skarb Państwa. Skarżąca podała, że nie otrzymała żadnej odpowiedzi na swoje wnioski. Ponadto skarżąca podkreśliła, że prawo do wnioskowania o informację publiczną posiada każdy obywatel, natomiast jako dziennikarz jest rzecznikiem opinii publicznej i występuje o nią jako przedstawiciel obywateli. Brak odpowiedzi na wniosek uniemożliwia jej wykonywanie zawodu dziennikarza. Wskazała również, że nie może w żaden sposób zdobyć potrzebnych informacji, zaś o rozmaitych próbach jej pozyskania świadczą przedłożone wraz ze skargą publikacje na portalu "[...]". W odpowiedzi na skargę, Spółka wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Ponadto Spółka zażądała zasądzenia na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, wyczerpująco reguluje sposób postępowania z informacjami publicznymi, jednocześnie milcząc o postępowaniu w przypadku, gdy dana informacja nie jest publiczna. Zdaniem Spółki należy wówczas przyjąć, że do informacji niepublicznych, ustawa o dostępie do informacji publicznej, a zarazem kształtowane nią specyficzne postępowanie sądowo-administracyjne, nie mają zastosowania. Spółka przyznała, że nie poinformowała w trybie decyzji administracyjnej, iż żądana przez skarżącą informacja nie jest informacją publiczną, jednak w ocenie Spółki nie musiała takiej formy zachować. Ewentualne poinformowanie skarżącej, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, zdaniem Spółki stanowiłoby czynność materialno- techniczną, która nie mieści się w sądowej kontroli, o której mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Spółka stwierdziła, że nie czyniąc tego, nie dopuściła się bezczynności w znaczeniu objętym zakresem kontroli sądu administracyjnego. W ocenie Spółki, żądana informacja, dotycząca wykształcenia jednego z wielu pracowników spółki, zatrudnionego na stanowisku koordynatora ds. sprzedaży, nie wykonującego w ramach swoich obowiązków żadnych zadań publicznych, ani nie zarządzającego spółką, nie stanowi informacji publicznej. Brak możliwości żądania udostępnienia informacji publicznej od Spółki wynika także z faktu, że Spółka nie wykonuje zadań publicznych ani nie gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa. Spółka wskazała, że podleganie podmiotowe pod ustawę o dostępie do informacji publicznej wiąże się albo z podleganiem pod katalog władz publicznych albo łącznym spełnieniem, dwóch pozostających w koniunkcji przesłanek tj. podmiot wykonuje zadania publiczne i jest jednocześnie osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. O ile "A. S.A. jest spółką, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą (pośrednio - jedynym akcjonariuszem "A." S.A. jest "[...]" S.A., w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą), o tyle nie jest ona organem władzy publicznej, nie wykonuje zadań publicznych. Ponadto fakt, że Skarb Państwa jest (pośrednio) jedynym akcjonariuszem Spółki, nie oznacza, że wszelkie sprawy związane z działalnością Spółki, w tym polityka kadrowa i akta osobowe pracowników stanowią informację publiczną. Spółka podniosła również zarzut braku ponaglenia, o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Wskazała również, że skarżąca nie uczyniła adresatem swojego wniosku ani Spółki, ani też zarządu Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 06 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. 2018 poz. 1330 ze zm. ), stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Przedmiotem swej skargi uczyniono bezczynność przedsiębiorstwa "A." S.A. z siedzibą w [...] w zakresie nierozpoznania wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej z dnia 29 marca 2019 r. - w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych za nieuzasadniony należy uznać zarzut Spółki zawarty w odpowiedzi na skargę dotyczący przedwczesności skargi spowodowanej brakiem ponaglenia Spółki przez skarżącą przed wniesieniem skargi. W przypadku bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej przepis art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096 ze zm. ) nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżenia, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie wniesienie ponaglenia (zob. wyroki NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Przekazanie skargi do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie należy ocenić prawidłowo. Spółka działając jako organ właściwie ustaliła właściwość tak swoją, jak i właściwość miejscową sądu. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. - Prawo energetyczne (Dz. U. 2019 poz. 755 ze zm.) przedsiębiorstwem energetycznym jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi. Podstawowym celem działalności spółki "A." S.A. z siedzibą w [...] jest wytwarzanie, przesyłanie, dystrybucja i handel energią elektryczną. Należy zatem uznać, że posiada ona status przedsiębiorstwa energetycznego, działającego w oparciu o przepisy tej ustawy. Stosownie do art. 1 ust. 1 powyższej ustawy, określa ona zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła, oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych, a także określa organy właściwe w sprawach gospodarki paliwami i energią. Prawo energetyczne przewiduje również szereg obowiązków przedsiębiorstw energetycznych, w tym zapewnienie przesyłu i dystrybucji paliw i energii - o czym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy, a także, kontroli układów pomiarowych, dotrzymania zawartych umów i prawidłowości rozliczeń, co wynika z art. 6 ust. 1. W doktrynie zwraca się trafnie uwagę, że z przepisów prawa energetycznego, a zwłaszcza z jej art. 1 wynika, iż państwo ma ściśle określone obowiązki w zakresie gospodarki energetycznej, lecz nie realizuje ich wszystkich przez własne organy, np. przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, ale część zadań przekazało zakładom energetycznym, wyposażając je jednocześnie w uprawnienia władcze (tak R. Stefański, Glosa do do postanowienia SN z dnia 15 listopada 2002 r., IV KKN 570/99, OSP 2003/9/103). W świetle przedstawionego unormowania nie może budzić wątpliwości to, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej "A." S.A. z siedzibą w [...], jako podmiot wykonujący zadania publiczne jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Przechodząc do kwestii merytorycznych Sąd zwraca uwagę, że złożenie wniosku w trybie u.d.i.p. nakłada na podmiot zobowiązany określone obowiązki. Ustawa ta wprowadza bowiem dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej wniosku o udostępnienie takiej informacji. W pierwszej kolejności powinny one ocenić, czy dana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej, a jeśli tak, rozpatrzyć czy nie występują negatywne przesłanki jej udostępnienia. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot jest w posiadaniu wskazanych dokumentów, to powinien wówczas udzielić informacji publicznej, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy przyjmuje formę pisma skierowanego do wnioskodawcy, w którym należy zawiadomić go o tym, że adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, ewentualnie, że w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Stosownie do postanowień art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku. Termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2014 r., II SAB/Kr 242/14, LEX nr 1534491). W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji – zob. Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, System Elektronicznej Informacji Prawnej Lex, uwagi do art. 13. W przeciwnym wypadku podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej zawsze mógłby zasłaniać się stanowiskiem, iż w jego ocenie żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a w związku z tym nie ma obowiązku reagowania na wniosek o ich udostępnienie. Udzielenie pisemnej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w której wskazuje się na to, iż nie stanowi ona informacji publicznej pozwala wnioskującemu na zapoznanie się z argumentacją wspierającą takie stanowisko i rozważanie skorzystania z dostępnych opcji obrony swoich praw. Jeżeli wnioskodawca pozostaje w przekonaniu, że żądane przez niego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu komentowanej ustawy, to może on wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność adresata wniosku, w efekcie rozpoznania której sąd ma obowiązek przesądzić o charakterze informacji poprzez dokonanie kwalifikacji, czy żądane informacje są, czy też nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r., I OSK 1475/12, LEX nr 1225534). Na gruncie niniejszej sprawy w terminie do załatwienia sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej – art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - Spółka nie zareagowała na wniosek skarżącej, co uniemożliwiło jej zorientowanie się, czy w ocenie Spółki żądane przez nią informacje w ogóle są informacją publiczną i dlaczego nie zostały jej udostępnione. Sąd na obecnym etapie nie przesądza tej kwestii, albowiem to na Spółce spoczywa obowiązek załatwienia wniosku skarżącej. W zależności od sposobu załatwienia sprawy – udostępnienie informacji, odmowa jej udostępnienia, czy też przyjęcie, że żądane informacje nie posiadają waloru informacji publicznej – forma załatwienia wniosku skarżącej przybierze adekwatną formę. Sąd nie przyjął, że Spółka pozostawała w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ w sprawie nie został uiszczony wpis sądowy, a Sąd uwzględnił skargę, zarządzono jego ściągnięcie od Spółki. Z wyłożonych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku – art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a.