II SAB/Rz 62/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Starosty w przedmiocie wydania decyzji -skargę oddala- Przedmiotem skargi A.C., dalej "Skarżący", jest bezczynność Starosty[....]., dalej "Organ", w przedmiocie wydania decyzji. W 2011 r. wykonano aktualizację ewidencji gruntów i budynków w obrębie działek nr 394/1, 394/2, 395/1, 395/2, 396, 397/1, 397/2, 398, 399, 400, 401/1 i 401/2 położonych w F. A.C. oraz jego żona J.C. złożyli zgodne podpisy pod oświadczeniem w "Protokole ustalenia przebiegu granic do celów ewidencji gruntów i budynków", jako "Granice ustalono na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Stabilizacje wykonano naziemnie kamień betonowy, podziemnie butelka szklana". Dane te były wykorzystane podczas prowadzonych prac modernizacji ewidencji gruntów i budynków w latach 2014-2015. Wnioskiem z dnia 11 marca 2016 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo A.C. w sprawie granic i powierzchni działek nr 395/2 i 400 położonych w obrębie ewidencyjnym F. gm. [...]. Pismami: znak: [...] z dnia 11 kwietnia 2016 r.; 29 czerwca 2016 r.; 29 września 2016 r.; 29 grudnia 2016 r.; 31 marca 2017 r.; 30 czerwca 2017 r. i 31 lipca 2017 r. A.C. został poinformowany o przedłużeniu terminu załatwienia wniosku ze względu na dużą ilość takich spraw, oraz konieczność wnikliwej analizy zgromadzonej dokumentacji geodezyjnej. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Organ wznowił z urzędu postępowanie administracyjne znak: [...] dotyczące wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu F. gm. [...] w części dotyczącej działek nr 394/1, 394/2, 395/1, 395/2, 396, 397/1, 397/2, 398, 399, 400, 401/1 i 401/2. Pismem z dnia 17 stycznia 2018 r. A.C. złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego /dalej: WINGiK/ ponaglenie, które pismem znak: [...] zgodnie z art. 37 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a.") pkt. 1 zostało przekazane do organu prowadzącego postępowanie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. WINGiK uznał zażalenie za uzasadnione i zobowiązał organ rozpatrujący sprawę do jej załatwienie w terminie jednego miesiąca. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o odrzuceniu zarzutów dotyczących działek nr 395/2 i 400 położonych w obrębie ewidencyjnym F., od której odwołał się A.C. WINGiK decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję, zauważając równocześnie, że wszczęte przez Starostę postępowanie z urzędu dotyczy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu F. gm. [...] według stanu z 2011 r., a wniosek A.C. z dnia [...] marca 2016 r. dotyczy stanu po modernizacji z lat 2014-2015 dla działek nr 395/2 i nr 400, wobec czego "wniosek należy procedować oddzielnie". Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Starosta [...] rozdzielił toczące się postępowanie na dwa niezależne od siebie postępowania administracyjne: znak: [...] - dotyczące aktualizacji ewidencji gruntów z urzędu w obrębie działek nr 394/1, 394/2, 395/1, 395/2, 396, 397/1, 397/2, 398, 399, 400, 401/1 i 401/2, znak: [...] - dotyczące zmian po modernizacji ewidencji gruntów i budynków powierzchni działek nr 395/2 i 400 położonych w obrębie ewidencyjnym F. gm. [...] - na wniosek A.C. Dnia 10 lipca 2018 r. wysłano do stron zawiadomienie z dnia 5 lipca 2018 r. o możliwości zapoznania się z dokumentami zebranymi w sprawie i wypowiedzeniu się na ich temat - dokumenty z modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w latach 2014-2015 oraz "Operatem Technicznym z wykonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie działek nr 394/1, 394/2, 395/1, 395/2, 396, 397/1, 397/2, 398, 399, 400, 401/1 i 401/2 położonych w F." wykonanych w 2011 r. A.C. zapoznał się z dokumentacją w dniu [...] lipca 2018 r. i otrzymał kserokopie dokumentów. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] zwrócił się do Wykonawcy modernizacji ewidencji gruntów i budynków - firmy A sp. z o.o. w [...] o weryfikację granicy działki nr 395/2 z działką nr 396 oraz powierzchni działki nr 400 - położonych w obrębie ewidencyjnym F. gm. [...], informując równocześnie A.C. o przekazaniu sprawy do Wykonawcy modernizacji. Z uwagi na brak odpowiedzi od Wykonawcy, dnia 18 kwietnia 2019 r. przekazano pismo ponaglające dostarczanie dokumentacji geodezyjnych z opracowanych zmian na wnioski przekazane w ramach rękojmi od właścicieli nieruchomości (wraz z wykazem spraw). Ponowne pismo przekazano w dniu 20 maja 2019 r. Pismami nr [...] z dnia 5 października 2018 r., 5 grudnia 2018 r., 5 lutego 2019 r. i 5 kwietnia 2019 r. A.C. oraz pozostałe strony zostali poinformowani o przedłużeniu terminu załatwienia wniosku ze względu nie dostarczenia do ODGiK dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany powierzchni działek nr 394/1, 394/2, 395/1, 395/2, 396, 397/1, 397/2, 398, 399, 400, 401/1 i 401/2 położonych w obrębie ewidencyjnym F. gm. [...], a decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] orzekł o odmowie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących powierzchni działek nr 395/2 nr 400 położonych w obrębie ewidencyjnym F. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.C., w związku z prowadzonym przez Starostwo Powiatowe w [...] postępowaniem nr [...]: 1) zaskarżył niezałatwianie sprawy w terminach określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, tj. bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostwo Powiatowe w [...] w przedmiocie niewydania decyzji administracyjnej; 2) wniósł o uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do wydania w określonym ustawowo terminie aktu administracyjnego w postaci decyzji; 3) wniósł o wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie; 4) wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu i przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wniósł o zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej na rzecz skarżącego. W skardze wyjaśnił, że w dniu 11 marca 2016 r. skierował do Starostwa Powiatowego w [...] wniosek dotyczący granic i powierzchni działek nr 395/2 i 400 położonych w obrębie ewidencyjnym F., gm. [...], Starostwo Powiatowe w [...]. Organ wielokrotnie kierował do niego pisma informujące o braku możliwości załatwienia sprawy w terminach określonych w k.p.a. Z uwagi na opisane działanie Organu skarżący w oparciu o art. 37 k.p.a. skierował ponaglenie na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, w odpowiedzi na co organ nadrzędny uznał, iż postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły i zobowiązał Starostwo Powiatowe w [...] do zakończenia sprawy i wydania decyzji. Pomimo tego działania Starostwo Powiatowe w [...] w dalszym ciągu nie podjęło żadnej merytorycznej czynności. W ocenie Skarżącego działanie Organu nosi znamiona bezczynności i przewlekłości i było prowadzone z naruszeniem zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 § 1 k.p.a. oraz z naruszeniem terminów określonych w art. 35 § 1 k.p.a. W niniejszym przypadku Organ nie podjął żadnej czynności od chwili kierowania do Skarżącego kolejnych pism zawierających jedynie przedłużanie terminu zawsze o dwa miesiące, brak też jest wydania decyzji, co stanowi, że Organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a nadto jego brak działania należy ocenić jako bezczynność w sprawie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ w swych kolejnych pismach przedłużał termin na rozpatrzenie sprawy nie podając przy tym szczegółowych przyczyn wskazujących na wyjątkowość i szczególność niniejszego przypadku, a tym samym nie wykazując, że przedłużanie postępowania jest uzasadnione. Jedyne na co wskazywał każdorazowo Organ to brak dostarczenia przez wykonawcę modernizacji ewidencji gruntów i budynków dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. W rzeczywistości jednak przyczyna ta nie powinna stanowić podstawy do przedłużania terminu rozpoznania sprawy, bowiem Organ powinien zobligować wykonawcę do doręczenia dokumentacji pod rygorem negatywnych konsekwencji dla wykonawcy w razie niezastosowania się do wezwania. Skarżący nie może przecież ponosić ujemnych skutków zaniedbania czy zaniechania obowiązków jakie ciążą na wykonawcy. Organ każdorazowo wskazywał, iż przyczyną przedłużenia terminu rozpatrzenia sprawy jest zaniechanie wykonawcy, a pomimo tego Organ w żaden sposób nie obliguje wykonawcy do uzupełnienia dokumentacji. Powód ten nie może więc stanowić uzasadnienia dla którego Organ ma możliwość przedłużenia prowadzonego postępowania. Ten fakt wskazuje jasno, że nie zachodzą przesłanki pozwalające na przedłużanie postępowania, zaś działanie Organu nosi znamiona bezczynności i skutkuje przewlekłością postępowania. Starosta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie, szczegółowo opisując sekwencję podejmowanych czynności. Wskazał, że bezczynność Organu nie zachodzi, albowiem wydano decyzję administracyjną. Wniosek o odrzucenie skargi Organ motywuje tym, że wprawdzie złożono ponaglenie z dnia 17 stycznia 2018 r., po czym wydano postanowienie o uznaniu skargi za zasadną, do czego Organ zastosował się wydając decyzję z dnia [...] marca 2018 r. w wyznaczonym terminie, jednak wobec jej uchylenia wydano kolejne decyzje administracyjne. Jawi się w związku z tym pytanie, czy zwalczanie opieszałości organu nie polega na tym, że skarga na bezczynność powinna być poprzedzona ponagleniem w ramach postępowania zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej. Innymi słowy, czy wydanie decyzji administracyjnej nie kończy bytu złożonego ponaglenia, a po wydaniu decyzji konieczne jest wniesienie nowego ponaglenia by móc skutecznie wnieść skargę na opieszałość do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Postępowanie Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność normuje art. 149 P.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 tej ustawy, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1a P.p.s.a. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie mamy w niej do czynienia z bezczynnością Starosty [...] w przedmiocie wydania decyzji w związku z prowadzonym przez Starostwo Powiatowe w [...] postępowaniem nr [...]. Wniosek Skarżącego o wszczęcie postępowania ("o dokonanie ponownego pomiaru działki 400 położonej w F. oraz 395/2 również położonej w F.") wpłynął do Organu w dniu 11 marca 2016 r. Po złożeniu wniosku czynności Organu ograniczyły się do poinformowania Skarżącego siedmioma pismami, począwszy od dnia 11 kwietnia 2016 r., przez pismo z dnia 29 czerwca 2016 r., 29 września 2016 r., 29 grudnia 2016 r., 31 marca 2017 r., 30 czerwca 2017 r. i 31 lipca 2017 r., o przedłużeniu terminu załatwienia wniosku. W dniu 16 października 2017 r. zostało wznowione z urzędu postępowanie administracyjne o nr [...], dotyczące wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów w części dotyczącej działek nr 394/1, 394/2, 395/1, 395/2, 396, 397/1, 397/2, 398, 399, 400, 401/1 i 401/2. W dniu 31 stycznia 2018 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z dokumentami zebranymi w sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się na ich temat. W dniu 5 marca 2018 r., Starosta [...] wydał decyzję nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów dotyczących działek nr 395/2 i 400. Decyzja ta została uchylona decyzją WINGiK z dnia [...] kwietnia 2018 r. i w związku z wytycznymi w niej zawartymi Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. rozdzielił toczące się postępowanie na dwa niezależne od siebie postępowania administracyjne: nr [...] - dotyczące aktualizacji ewidencji gruntów z urzędu w obrębie działek nr 394/1, 394/2, 395/1, 395/2, 396, 397/1, 397/2, 398, 399, 400, 401/1 i 401/ oraz nr [...] - dotyczące zmian po modernizacji ewidencji gruntów i budynków powierzchni działek nr 395/2 i 400 położonych w miejscowości F. Tego drugiego postępowania dotyczy skarga na bezczynność. Dnia 10 lipca 2018 r. zostało wysłane do stron zawiadomienie z dnia 5 lipca 2018 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z której Skarżący skorzystał w dniu 17 lipca 2018 r. Pismem z dnia 7 sierpnia 2018 r. Starosta Powiatu [...] zwrócił się do Wykonawcy modernizacji ewidencji gruntów i budynków o weryfikację granicy działki nr 395/2 z działką nr 396 oraz powierzchni działki nr 400, informując o tym Skarżącego. Dnia 18 kwietnia 2019 r., przekazano pismo ponaglające do Wykonawcy. Kolejne pismo ponaglające zostało przesłane do Wykonawcy w dniu 20 maja 2019 r. Pismami z dnia 5 października 2018 r., 5 grudnia 2018 r., 5 lutego 2019 r. i 5 kwietnia 2019 r. Skarżący został poinformowany o przedłużeniu terminu załatwienia wniosku ze względu na niedostarczenie przez Wykonawcę dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany powierzchni działek nr 394/1, 394/2, 395/1, 395/2, 396, 397/1, 397/2, 398, 399, 400, 401/1 i 401/2 położonych w obrębie ewidencyjnym F. gm. [...], a decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] orzekł o odmowie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących powierzchni działek nr 395/2 nr 400 położonych w obrębie ewidencyjnym F. Wskazać też trzeba, iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "bezczynność organu" i "przewlekłość postępowania". Niewątpliwie pojęcie przewlekłości postępowania, wprowadzone do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.), i obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r. (od kiedy to, weszła w życie wskazana nowelizacja, wprowadzająca instytucję przewlekłego postępowania – v. art. 37 § 1 k.p.a. oraz skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania – v. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to NSA m. in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim Sąd kasacyjny podał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238)." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SAB/Wa 98/16, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie podlega kwestii, że sprawa wszczęta na wniosek Skarżącego z dnia 11 marca 2016 r. w przedmiocie dokonania ponownego pomiaru działek 400 oraz 395/2 położonych w miejscowości F. zakończyła się wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących powierzchni działek nr 395/2 nr 400 położonych w obrębie ewidencyjnym F. Powyższe stanowi, że Starosta [...] zakończył powyższe postępowanie i nie pozostaje w bezczynności. Oznacza to, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie jest też kwestionowane, że od dnia złożenia wniosku o wszczęcie postępowania do dnia wydania decyzji w tej sprawie upłynęło ponad 3 lata. Jednak sprawa przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wszczętej na skutek złożenia wskazanego wyżej wniosku było przedmiotem rozstrzygania Sądu w sprawie o sygn. akt II SAB/Rz 63/19 i nie podlega ocenie Sądu w przedmiotowym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.