II SAB/Rz 64/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [....] na bezczynność P. S.A. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje P. S.A. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 12 kwietnia 2017 roku z wyłączeniem udzielenia informacji w zakresie podania składu kolejnych zarządów spółki P. S.A. od 2014 roku do dnia 12 kwietnia 2017 roku, sprawozdań finansowych spółki P. S.A. za lata 2013-2016, sprawozdań zarządu z działalności spółki P. S.A. za lata 2013-2016; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od P. S.A. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zarządza zwrot kwoty 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem nadpłaconego w sprawie wpisu. Przedmiotem skargi "A" z siedzibą w W. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez r. pr. A. K. jest bezczynność "P." S.A. z siedzibą w K. (dalej w skrócie: ""P." S.A." lub "Spółka") w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu 12 kwietnia 2017 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej powołując się na treść art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do "P." S.A. o udostępnienie informacji odnośnie składów kolejnych zarządów Spółki od 2014 r. do dnia złożenia wniosku, wykształcenia obecnych członków zarządu Spółki wraz z podaniem lat, w których konkretne kierunki studiów lub kursów były rozpoczynane i zakończone, sprawozdań finansowych Spółki za lata 2013 – 2016, sprawozdań zarządu z działalności Spółki za lata 2013 – 2016, ocen dokonywanych przez radę nadzorczą w zakresie sprawozdań zarządu z działalności Spółki za lata 2014 – 2016 oraz sprawozdań finansowych za lata 2014-2016, a także składanych walnemu zgromadzeniu corocznie pisemnych sprawozdań z wyników tej oceny za lata 2014 – 2016, notatek ze spotkań rady nadzorczej Spółki w latach 2014 – 2016, planów finansowych Spółki tworzonych na lata 2014 – 2017, wyników kontroli wewnętrznych i zewnętrznych prowadzonych w Spółce w latach 2013 - 2016. W odpowiedzi w piśmie z dnia 18 kwietnia 2017 r. "P." S.A. poinformowało, że nie jest podmiotem, wobec którego stosuje się wskazane przez skarżącego przepisy dotyczące udzielania informacji, stąd brak możliwości odpowiedzi na pytania przedstawione w treści wiadomości e-mail. Wskazało też, że dane obejmujące m. in. sprawozdania finansowe, sprawozdania zarządu są powszechnie dostępne w ramach zasobów akt właściwego rejestru przedsiębiorców KRS na zasadach pełnej jawności, natomiast członkowie zarządu Spółki legitymują się odpowiednim wykształceniem i doświadczeniem zawodowym uprawniającym do pełnienia powierzonych funkcji, zarówno w kontekście aktualnie obowiązujących regulacji, jak i zmian wynikających z nowelizacji przepisów powszechnie obowiązujących. W dniu 14 lipca 2017 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność "P." S.A. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie przepisów: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim stanowi normatywną podstawę do udostępniania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej w skrócie: "Udip"), w zakresie w jakim organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ. W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie "P." S.A. do rozpatrzenia wniosku z dnia 12 kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie "P." S.A. grzywny, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniósł, że "P." S.A. jest podmiotem, wobec którego stosowane są przepisy Udip. Do przedmiotu działalności Spółki należą m. in. roboty związane z budową rurociągów przesyłowych i sieci rozdzielczych oraz działalność usługowa wspomagająca eksploatację złóż ropy naftowej i gazu ziemnego, co oznacza, że jest ona jednostką organizacyjną użyteczności publicznej, wykonującą zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 Udip. Ponadto "P." S.A. jest tzw. "spółką-córką" utworzoną i kontrolowaną przez "B." S.A., a więc podmiotu wobec którego stosowane są przepisy Udip. Powołał się również na różnice pomiędzy pojęciami "zadań publicznych" i "zadań władzy publicznej", wskazując, że pojęcie "zadań publicznych" nie uwzględnia elementu podmiotowego. Oznacza to, że zadania publiczne mogą być realizowane przez podmioty niebędące organami władzy publicznej. Kryterium wyznaczenia zadania publicznego jest wówczas powszechność i użyteczność dla ogółu pełnionej funkcji. Przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 w którym stwierdzono, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia praw i wolności człowieka i obywatela. Na koniec podkreślił, że informacje o których udostępnienie wnosi pozostają w związku z przedmiotem działalności "P." S.A., mają one mianowicie związek ze sprawdzeniem rzetelności wykonywanych zadań, do których należy m. in. zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego społeczeństwu. "P." S.A. wniosło o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, oraz o zasądzenie od skarżącego na swoją rzecz kosztów postępowania. Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi na bezczynność "P." S.A. wskazało, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznych, wobec czego po otrzymaniu wniosku poinformowało skarżącego we właściwym terminie i w właściwej formie, że nie jest podmiotem zobowiązanym. Pismo to jest czynnością materialno – techniczną i nie przysługuje od niego skarga. W dalszej części "P." S.A. podniosło, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 Udip, gdyż nie wykonuje zadań publicznych i nie gospodaruje mieniem publicznym. "P." S.A. jest spółką prawa handlowego funkcjonującą w obrocie gospodarczym, natomiast nie jest organem władzy publicznej ani osobą pełniącą funkcje publiczne, nie wykonuje też zadań publicznych i nie gospodaruje mieniem publicznym. Posiada swój własny majątek, który nie stanowi własności akcjonariuszy, zaś sam fakt posiadania udziałów kapitałowych przez "B." S.A. nie przesądza, że akcjonariusz ten może dysponować jej majątkiem. Do prowadzenia praw spółki i jej reprezentowania nie jest upoważniony akcjonariusz, lecz właściwe organy spółki. Podniosło też, że wykonawca inwestycji nie jest jednostką organizacyjną użyteczności publicznej, wykonującą zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 Udip. W ramach swojej działalności uczestniczy w postępowaniach o udzielanie zamówień ogłaszanych przez inwestorów czy zamawiających i jest wyłącznie kontrahentem – stroną umowy cywilnoprawnej na wykonanie danego zlecenia. Wskazało również, że żądane dane dotyczące składów kolejnych zarządów Spółki od 2014 r. do dnia złożenia wniosku, sprawozdań finansowych Spółki za lata 2013 – 2016, sprawozdań zarządu z działalności Spółki za lata 2013 – 2016 są informacjami jawnymi, dostępnymi w Krajowym Rejestrze Sądowym, a zatem skarżący ma możliwość ich uzyskania w szczególnym trybie o którym mowa w art. 1 ust. 2 Udip. Odnosząc się do żądania udostępnienia danych dotyczących planów finansowych Spółki tworzonych na lata 2014 – 2017, wyników kontroli wewnętrznych i zewnętrznych prowadzonych w Spółce w latach 2013 - 2016, ocen dokonywanych przez radę nadzorczą w zakresie sprawozdań zarządu z działalności Spółki za lata 2014 – 2016, sprawozdań finansowych za lata 2014-2016, oraz składanych walnemu zgromadzeniu corocznie pisemnych sprawozdań z wyników tej oceny za lata 2014 – 2016, "P." S.A. podniosło, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy i podlegają ochronie zgodnie z art. 5 ust. 2 Udip. Podniosło również, że członkowie zarządu spółki akcyjnej nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, mającymi związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, w sprawie brak jest przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Na koniec wyjaśniło, że nie jest w posiadaniu notatek ze spotkań rady nadzorczej Spółki w latach 2014 – 2016. Przepisy prawa nie przewidują takiego gremium jak spotkania rady nadzorczej z których sporządzane są notatki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "Ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 Ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 Udip każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 ustawy, wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). Art. 4 ust. 1 pkt 5 Udip stanowi, iż zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt. 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t. j. Dz. U. z 2017, poz. 229 ze zm.) pod pojęciem pozycji dominującej - rozumie się pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Odesłanie do ww. przepisu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów należy rozumieć jako domniemanie, że ww. podmioty mają w osobie prawnej pozycję dominującą, gdy ich udział przekracza 40%. Jak wynika z przedłożonej wraz z odpowiedzią na skargę informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców z dnia 24 lipca 2017 r., jedynym akcjonariuszem "P." S.A. jest "B." S.A., a więc spółka w której pozycję dominującą posiada Skarb Państwa ([...] % udziału w kapitale zakładowym spółki). Informacja o strukturze akcjonariatu "B." S.A. jest umieszczona na witrynie internetowej [...]. Nie budzi wątpliwości, że o ile tylko w danej osobie prawnej Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów - taka osoba prawna jest zobowiązana do udostępnienia będącej w jej posiadaniu informacji publicznej (tak również w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 23 lutego 2011 r. II SAB/Bd 3/11). "P." S.A. jest zatem objęta działaniem Udip z uwagi na występującą w tej spółce strukturę właścicielską. Jeżeli bowiem jedynym akcjonariuszem "P." jest spółka, w której pozycję dominującą ma skarb Państwa, a więc spółka zobowiązana do udzielania informacji publicznej w trybie Udip, to tym samym również i "P." S.A. jest podmiotem objętym zakresem obowiązywania Udip; jeżeli Skarb Państwa posiada pozycję dominującą w spółce, która jest jedynym akcjonariuszem w "P." S.A., to dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 5 Udip objęte są obie te spółki. Spełnienie tej przesłanki czyni Spółkę podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem wskazany wyżej przepis nie wymaga łącznego istnienia wszystkich wymienionych tam przesłanek (podobnie w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2015 r. I OSK 1603/14). Argumentem wspierającym prezentowane stanowisko jest również i to, że Spółka dysponuje majątkiem publicznym; majątek "P." S.A. pochodzi od jedynego jej akcjonariusza - "B." S.A., w której [...] % udziału w kapitale zakładowym spółki posiada Skarb Państwa. Jeżeli więc Skarb Państwa zaangażował w "B." S.A. środki publiczne w wysokości [...] % kapitału zakładowego tej spółki, a następnie "B." S.A. wyposażyła "P." S.A. w 100% jej kapitału zakładowego, to nie można uznać, że majątek "P." S.A. nie zachował charakteru "majątku publicznego", a sposób jego wykorzystania ma być wyłączony spod kontroli społecznej – zob. analogicznie NSA w wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. I OSK 877/11). Konkludując należy ustalić, że "P." S.A. miała obowiązek odnieść się do wniosku skarżącego z dnia 12 kwietnia 2017 r., a w szczególności ocenić, czy żądane informacje są informacjami publicznymi. Strona ma bowiem prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie Udip. W razie takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub niestwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość kwalifikacji wniosku dokonanej przez organ (tak również w wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2016 r. I OSK 127/15). Udip wprowadza bowiem dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej wniosku o udostępnienie takiej informacji. W pierwszej kolejności powinny one ocenić, czy dana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej, a jeśli tak, rozpatrzyć czy nie występują negatywne przesłanki jej udostępnienia. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot jest w posiadaniu wskazanych dokumentów, to powinien wówczas udzielić informacji publicznej, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy przyjmuje formę pisma skierowanego do wnioskodawcy, w którym należy zawiadomić go o tym, że adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, ewentualnie, że w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że informacje publiczne dotyczące składów kolejnych zarządów Spółki od 2014 r. do dnia złożenia wniosku, sprawozdań finansowych Spółki za lata 2013 – 2016, oraz sprawozdań zarządu z działalności Spółki za lata 2013 – 2016 podlegają ujawnieniu w Krajowym Rejestrze Sądowym zgodnie z art. 8a ust. 1 pkt. 4 i 5 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 700 ze zm.) i w trybie przepisów tej ustawy są udostępniane (art. 8a ust. 2 ww. ustawy). W związku z powyższym nie podlegają one udostępnieniu w drodze Udip (tak również w wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r. I OSK 2593/14). "P." S.A. zawiadomił też pisemnie skarżącego, że nie dysponuje notatkami ze spotkań rady Nadzorczej Spółki w latach 2014 – 2016, albowiem takie dokumenty nie istnieją. Należy podkreślić, że w sytuacji gdy organ nie jest w posiadaniu informacji, to nie ma podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 Udip i należy załatwić sprawę czynnością materialno – techniczną (pismem) – (tak również w wyroku WSA w Łodzi z dnia 2 czerwca 2017 r. II SAB/Łd 14/17). W powyższym zakresie nie można więc uznać, że Spółka pozostawała w bezczynności w sprawie udzielenia informacji publicznej. W pozostałym zakresie Spółka zobowiązana jest do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd miał na uwadze, że zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy. Bezczynność wynikała bowiem z błędnego przeświadczenia, że Spółka nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W piśmie z dnia 18 kwietnia 2017 r. Spółka wskazała również, które z żądanych przez skarżącego danych dostępne są w ramach zasobów akt właściwego rejestru przedsiębiorców na zasadach pełnej jawności. Z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji bezczynności organu mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby Spółka w ogóle pozostawiła wniosek skarżącego bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie, bądź znacznie przewlekała ustosunkowywanie się do wniosku. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149§1 pkt. 1 i § 1a Ppsa orzekł jak w pkt. I i II wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 Ppsa. O zwrocie nadpłaconego wpisu Sąd orzekł zgodnie z art. 225 Ppsa.