II SAB/Rz 67/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie uzyskania środków z budżetu państwa na zabezpieczenie osuwiska -postanawia- odrzucić skargę A.F. wystąpiła ze skargą na bezczynność Gminy ... w sprawie uzyskania środków z budżetu państwa na zabezpieczenie osuwiska, zarzucając naruszenie przez Gminę ... przepisów art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, z późn.zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych zasadach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz.U. z 2010 r., nr 123, poz. 835 ze zm.). Z uzasadnienia skargi oraz akt sprawy wynika, że wraz z innymi osobami pismem z dnia [..] marca 2011 r. zwróciła się do Wójta Gminy ... o pomoc na stabilizację osuwiska w miejscowości Brzyście zagrażającego należącemu do niej budynkowi mieszkalnemu nr [x] na działce ewidencyjnej nr [...], która umożliwiłaby jej ponowne zamieszkanie w nim. Budynek znajduje się około 20 m od osuwiska na położonej wyżej i nie będącej jej własnością sąsiedniej działce, u podnóża powstałej skarpy. Osuwisko powstało na skutek opadów atmosferycznych w maju i czerwcu 2010 r., a jej dom został obsypany ziemią od strony frontowej, ona zaś ewakuowana. Powołując się na sporządzoną na jej koszt ekspertyzę geotechniczną określającą możliwość i formy zabezpieczenia domu (i innych sąsiednich budynków) pismem z dnia [..] marca 2011 r. zwróciła się wspólnie z innymi osobami do Wójta Gminy ... z prośbą o zabezpieczenie powstałego osuwiska i zwrot kosztów wykonanej ekspertyzy. W pisemnej odpowiedzi poinformowano ją, że nie jest uprawniona do otrzymania takiej pomocy. Skarżąca powołuje się na pismo sekretarza stanu T.S. z dnia [..] listopada 2010 r., nr ... kierowanego do wojewodów, z którego ma wynikać, że jest jednak do takiej pomocy uprawniona. Z tej przyczyny jak podaje w dniu [..] lipca 2011 r. ponownie zwróciła się o pomoc w uzyskaniu środków z budżetu państwa na zabezpieczenie budynku mieszkalnego zagrożonego osuwiskiem. Wskazuje, że do dnia wniesienia skargi nie podjęto żadnych działań w tym kierunku, nie udzielono jej też żadnej informacji. W związku z tym wnosi o ponaglenie organu do podjęcia działań w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Gmina ... wniosła o jej oddalenie. Organ przyznaje, że w dniu [..] marca 2011 r. pięć osób zwróciło się z wnioskiem o zabezpieczenie skarpy powstałej w wyniku usunięcia się ziemi w miejscowości B. na skutek opadów atmosferycznych z maja i czerwca 2010 r. Już w czerwcu 2010 r. zlecono wykonanie ekspertyzy technicznej stanu m.in. budynku należącego do A.F. oraz ekspertyzy geotechnicznej terenu osuwiska. Na ich podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ... decyzją z dnia [..] sierpnia 2010 r. orzekł, że budynek ten nie nadaje się do użytkowania z uwagi na zagrożenie pochodzące od powstałej skarpy. Po jej uchyleniu na skutek odwołania decyzją z dnia [..] marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ... orzekł, że w celu zabezpieczenia budynku skarżącej należy wykonać system drenażu, sprofilować ściany osuwiska, z jednoczesnym zabezpieczeniem z formie muru oporowego na dole skarpy oraz system kotwi lub opasek. Na podstawie zgłoszonych wniosków wystąpiono do Wojewody P. o przekazanie środków na opracowanie dokumentacji techniczno-budowlanych osuwiska, o czym powiadomiono skarżącą. W piśmie z dnia [..] kwietnia 2011 r. Wojewoda P. udzielił odpowiedzi z przedstawieniem ogólnych zasad w zakresie przyznawania pomocy osobom poszkodowanym. Następnie w dniu [..] lipca 2011 r. zwrócono się do Wojewody P. o udzielenie informacji o zasadach przyznawania pomocy związanej z kosztami opracowań dokumentacji zabezpieczenia osuwiska. Natomiast pismami z dnia [..] sierpnia, [..] sierpnia, [..] sierpnia i [..] października 2011 r. zwrócono się do Wojewody P. o przyznanie środków na pokrycie kosztów wyceny zagrożonych osuwiskiem nieruchomości położnych w B. Także o tych działaniach informowano skarżącą. Ponadto w dniu [..] sierpnia 2011 r. Rada Gminy ... podjęła uchwałę o zmianie uchwały budżetowej na 2011 r. planując środki w kwocie 10.000zł na wycenę szkód przez rzeczoznawcę majątkowego na zagrożonych nieruchomościach, jednak Regionalna Izba Obrachunkowa w ... uchwałą z dnia [..] sierpnia 2011 r. orzekła o istotnym naruszeniu prawa w przypadku tej uchwały. Dodatkowo Wójt Gminy ... otrzymał od Wojewody P. informację o wystąpieniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o przekazanie środków na pokrycie przedmiotowych wycen. Mając to na względzie Gmina ... stwierdziła, że przekroczenie terminów, o których mowa w art. 35 k.p.a. nie nastąpiło z winy Gminy, lecz spowodowane było okolicznościami od niej niezależnymi. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze co do treści żądania kierowanego wobec Wójta Gminy .... Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z przepisem art. 185 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Jest ona zasadniczo sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zakres spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego określono w przepisach art. 3 §2 pkt 1 - 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z nim sąd orzeka w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto z mocy art. 3 §3 p.p.s.a. sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Przed merytorycznym rozparzeniem sprawy Sąd w pierwszej kolejności bada dopuszczalność drogi sądowej i samej skargi oceniając, czy sprawie można nadać prawidłowy bieg. Zgodnie bowiem z art. 58 §1 pkt 1) p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi A.F. uczyniła żądanie skierowane wobec Wójta Gminy ..., aby ten podjął działania w celu pozyskania środków finansowych z przeznaczeniem na zabezpieczenie skarpy powstałej na skutek opadów atmosferycznych w maju i czerwcu 2010 r. zagrażającej jej domowi, znajdującym się na sąsiedniej względem osuwiska działce. Bez stabilizacji osuwiska nie może otrzymać stosownej pomocy finansowej z pomocy społecznej oraz ponownie w nim zamieszkać. W związku z bezskutecznością podejmowanych przez organ działań i wydłużającym się okresem od zgłoszenia żądania skarżąca skierowała skargę na bezczynność Wójta Gminy .... Tak określony przedmiot sprawy nie może być przedmiotem skargi, której można nadać prawidłowy bieg. Skargę na bezczynność, zgodnie z art. 3 §2 pkt 8) p.p.s.a. można wnieść tylko wtedy, gdy sprawa podlega załatwieniu w jednej z form określonych w art. 3 § pkt 1-4a) p.p.s.a. Zgłoszone żądanie nie podlegało załatwieniu w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżąca domagała się bowiem wyraźnie, aby Wójt Gminy ... pozyskał środki dla Gminy w formie dotacji celowej z budżetu państwa z przeznaczeniem na usuwanie opisanych wyżej skutków zdarzeń atmosferycznych z 2010 r. Nie było to więc żądanie, które doprowadziłoby do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej, w rozumieniu art. 1 k.p.a. Nie znajdują do niego zastosowania również przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r., w tym art. 4 tej ustawy, który nawiązuje do spraw podlegających załatwieniu w trybie k.p.a. Skarga na bezczynność Wójta Gminy ... w takim zakresie podlega zatem odrzuceniu. Sąd dokonał oceny skargi również w aspekcie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn.zm.; dalej: "u.s.g."), ponieważ do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a usuwanie skutków osuwisk ziemnych można zaliczyć do katalogu sprawa zawartego w art. 7 u.s.g. Przepis art. 6 ust. 2 u.s.g. stanowi o samodzielności gminy w rozstrzyganiu należących do niej spraw, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, przy czym samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. Ponadto gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy, a jej dochody określają odrębne przepisy. Wśród przepisów tych należy wskazać na ustawę z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r., nr 80, poz. 526 z późn.zm.) oraz ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm.). Żadna z nich nie przewiduje regulacji zobowiązującej gminę lub jej organy do podejmowania obowiązkowych działań w celu pozyskania środków z budżetu państwa, np. z formie dotacji celowej, na usuwanie skutków klęsk żywiołowych. W art. 51 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego postanowiono, że z budżetu państwa mogą być udzielane właściwym jednostkom samorządu terytorialnego dotacje celowe na realizację zadań związanych z usuwaniem bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz z usuwaniem skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz usuwaniem skutków innych klęsk żywiołowych. Jednak przepis ten nie może stać się podstawą roszczenia w sprawie indywidualnej. Nie nakłada on na gminę obowiązku starania się o takie środki na rzecz konkretnej osoby. Stwarza jedynie możliwość ich pozyskani z przeznaczeniem na wykonywanie zadań publicznych o znaczeniu lokalnym. Podstawy takiej nie ma również w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r., nr 25, poz. 150). Zatem niniejsza skarga jest niedopuszczalna także w trybie przepisów u.s.g. W art. 101a) ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. postanowiono, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez to, że organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, wnieść skargę do sądu administracyjnego. Aktywność Wójta Gminy ... lub ewentualna jego bezczynność lub przewlekłość w pozyskiwaniu środków pomocowych na usuwanie skutków powstałych osuwisk mas ziemnych nie może być przedmiotem skargi także na tej podstawie wobec braku regulacji, nakładającej obowiązek takiego działania. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga A.F. nie podlega rozpatrzeniu przez sąd administracyjny. Z tych względów na podstawie art. 58 §1 pkt 1) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Jeżeli skarżąca uważa, że Wójt Gminy ... powinien działać na rzecz pozyskania przedmiotowych środków - może natomiast skorzystać z instytucji skarg i wniosków, przewidzianych przepisami Działu VIII k.p.a.