II SAB/Rz 7/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego W. D. z dnia 11 grudnia 2023, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w [...] na rzecz skarżącego W. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 7/24 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 11 grudnia 2023 r., przesłanym za pośrednictwem poczty e-mail, W.D. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: kserokopii /skanu/ orzeczenia organu odwoławczego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z roku 2013 utrzymującego w mocy orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Powiatowego Policji w [...] o uznaniu winy i orzeczeniu kary dyscyplinarnej [....] W.B. Zastępcy Naczelnika Wydziału [....] Komendy Powiatowej Policji w [...]. Wskazał, że powyższą informację należy przesłać w pliku pdf pocztą elektroniczną na wskazany adres e-mail. Pismem z dnia 20 grudnia 2023 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] poinformował wnioskodawcę, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej a zatem nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy do informacji publicznej. Wyjaśnił, że zwrócono się o kopię dokumentu z postępowania dyscyplinarnego konkretnej osoby. Wniosek nie wskazuje na zakres dotyczący informacji publicznej a jedynie zawiera żądanie udostępnienia materiałów z akt danej sprawy. Kwestie dotyczące osób uprawnionych do zapoznania się z materiałem postępowania dyscyplinarnego zostały określone w ustawie o Policji. W.D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. - dalej "u.d.i.p.") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej a w konsekwencji nieudostępnienie jej na wniosek; 3. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez zaniechanie udostępnienia informacji publicznej polegające na udzieleniu na prawidłowo złożony wniosek niejasnej oraz wymijającej odpowiedzi. Wobec powyższych zarzutów zwrócił się o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący stwierdził, że wbrew stanowisku organu, orzeczenie dyscyplinarne jest informacją publiczną, dotyczy bowiem funkcjonariusza policji, który jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący powołał orzeczenia sądów administracyjnych. Z powodu nieudostępnienia informacji organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w [...] zawnioskował o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest zobowiązany do udostępnienia dokumentów, które nie mają charakteru informacji publicznej lub też w aspekcie udostępniania informacji podlegają odrębnym szczególnym przepisom prawa. W przypadku, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej, gdy w ustawowym terminie prześle swoje stanowisko wnioskodawcy. Zdaniem organu żądane przez wnioskodawcę dokumenty nie stanowią informacji publicznej, zatem zasadnie nie wydano decyzji, lecz zawiadomiono skarżącego, że jego wniosek nie może zostać uwzględniony. Wyjaśnił, że uzyskana przez skarżącego wnioskodawcę mogła zostać wykorzystana do realizacji indywidualnych celów. Żądanie wniosku wskazywało na cel jakim jest zaspokojenie prywatnego interesu wnioskodawcy a to w związku z korelacją jego osoby i funkcjonariusza którego dotyczyło postępowanie (w pewnym okresie czynnej służby wnioskodawca i funkcjonariusz pozostawali na analogicznych stanowiskach). Kwestie dotyczące osób uprawnionych do zapoznania się z materiałami postępowania dyscyplinarnego zostały określone w ustawie o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zakres kognicji sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji pod względem legalności, określają przepisy art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej P.p.s.a. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. obejmuje również bezczynność czyli stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zasady i tryb dostępu do takich informacji reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. - dalej: "u.d.i.p."), wskazując również w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Przewiduje, że udostępnianie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany tego nie umożliwiają. Wówczas podmiot ten powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości przekazania informacji i wskazuje w jakiej formie informacja może być udostępniona. W takim przypadku, jeżeli w ciągu 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2). Sposobami załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w myśl ww. ustawy są zatem: albo udzielenie informacji, albo poinformowanie o braku możliwości udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2) albo też wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1). Przepisy u.d.i.p. określają też termin udostępnienia informacji publicznej. Regułę zawiera art. 13 ust. 1 u.d.i.p., stanowiąc, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (wyjątki w tym zakresie zawierają: art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2). Co do zasady przekroczenie tego terminu zarówno w przypadku udzielenia informacji, jak i wydania decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza bezczynność organu. Niezależnie od tego, mogą zachodzić również sytuacje, w których podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji dopuszcza się bezczynności, poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie zachodzi przypadek, w którym wnioskowana informacja podlega udostępnieniu w trybie przepisów szczególnych i w sprawie nie ma zastosowania tryb udostępnienia informacji przewidziany w u.d.i.p., bądź też poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej. W tej sytuacji, w przypadku złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności dokładne zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przezeń informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jak również, że nie zachodzą jednocześnie szczególne okoliczności niepozwalające na skorzystanie w trybu przewidzianego w u.d.i.p. – umożliwiają Sądowi dokonanie pełnej oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Należy w tym miejscu podkreślić, że aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej - także takiej, której organ nie posiada - podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (por. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12; por. też wyrok NSA z 22.02.2019 r., I OSK 414/17). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Komendant Powiatowy Policji czyli formacji powołanej do realizacji zadań publicznych ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Kluczowe znaczenie ma natomiast rozstrzygnięcie czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną i czy podlega ona udostępnieniu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.. Przepis ten konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Mając na względzie te przepisy uznać należy, że informację publiczną stanowi wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Za informację publiczną przyjąć należy treść różnego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Należy również pamiętać, że z uwagi na brak jednoznacznych sformułowań w u.d.i.p. przy wykładni pojęć "informacja publiczna", "informacja o sprawach publicznych", należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że skarżący domaga się udostepnienia orzeczenia dyscyplinarnego, nie zaś informacji zawartych w aktach spraw dyscyplinarnych, których kwalifikacji jako ewentualne informacje publiczne należy dokonywać na gruncie konkretnego stanu faktycznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, które tut. Sąd podziela. że orzeczenia organów dyscyplinarnych względem osób wykonujących zadania publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (wyroki NSA z 24.11.2016 r., I OSK 1112/15; z 30.01.2018 r., I OSK 1449/16; z 26.05.2017, I OSK 2534/16; z 18.06.2020 r., I OSK 100/20, z 13.04.2022 r., III OSK 1076/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30.11.2022 r.,, II SAB/Po 171/22, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5.12.2023, II SAB/Rz 111/23), Orzeczenia dyscyplinarne w konkretnie określonych sprawach, są dokumentami stanowiącymi informację publiczną, albowiem stanowią o rozstrzygnięciu przez organ państwowy konkretnej sprawy funkcjonariusza państwowego, wyrażają zatem stanowisko tego organu w tej sprawie. Wobec tego dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i danych publicznych zawartych w treści dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.). Jak wskazał NSA w powołanym wyroku z dnia 18.06.2020 r., I OSK 100/20, celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest poddanie działań organów władzy publicznej, czy też podmiotów wykonujących zadania publiczne kontroli społecznej. Dostęp do orzeczeń dyscyplinarnych wydanych w trakcie postępowania dyscyplinarnego oraz innych dokumentów, stanowiących informację publiczną, zgromadzonych w takim postepowaniu, w pełni realizuje ten cel ustawowy. Z tych też względów nie ulega wątpliwości, że objęte wnioskiem skarżącego orzeczenie dyscyplinarne stanowi informację publiczną. Niespornie, w niniejszej sprawie, organ nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, błędnie przyjmując, że nie stanowi ona informacji publicznej. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 grudnia 2023 r. o udzielenie informacji publicznej, wyznaczając mu w tym zakresie 14-dniowy termin liczony od dnia zwrotu akt do organu z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I wyroku). Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd orzekł, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ w terminie 14 dni udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek, błędnie kwalifikując charakter żądanej informacji. Zachowanie organu nie cechowało lekceważenie czy ignorowanie wnioskodawcy, stąd brak możliwości stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności (pkt II wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. (pkt III wyroku).