II SAB/Rz 74/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza [...] do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 28 kwietnia 2015 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Burmistrzowi [...] grzywnę w kwocie 2000 zł /słownie: dwa tysiące złotych/ IV. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego B. S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 23 lipca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga B. S. na bezczynność Burmistrza Miasta [...], w sprawie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, wymierzenie grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kierowanej do WSA BS zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782; dalej: "u.d.i.p."), poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na złożony przez niego wniosek. Pismem z dnia 28 kwietnia 2015 r. zwrócił się on do organu o udostępnienie rejestru umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę [...],w latach 2011 – 2014, jednakże pomimo upływu terminu organ nie udostępnił żądanej informacji w całości. W dniu 1 maja 2015 r. Burmistrz przesłał skarżącemu część żądanej informacji, niemniej większość danych została niesłusznie zanonimizowana, a z zestawienia prac zleconych wynikało, że poza anonimizacją wykaz ten został przetworzony, gdyż poszczególne numery porządkowe konkretnych pozycji nie były ułożone po kolei. W ocenie skarżącego, ze względu na jawność i przejrzystość gospodarki finansowej w sferze publicznej, organ wykonując wniosek winien udostępnić wszystkie informacje, które znajdowały się w rejestrach, a więc również informacje o wszystkich osobach, z którymi zawarto umowy. Dane te stanowią bowiem informację publiczną, gdyż dotyczą wydatkowania środków publicznych, wobec czego nie powinny podlegać żadnym ograniczeniom jawności. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Skarżącemu udzielono informacji, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 14, poz. 67) nie nakłada obowiązku prowadzenia przez gminę jednolitego rejestru umów cywilnoprawnych, a ewidencja wszystkich prowadzonych spraw odbywa się poprzez spisy spraw w teczkach aktowych. W tej sytuacji wnioskodawcy przekazano skany ze spisów spraw dotyczących rejestrowania wnioskowanych umów na lata 2011 – 2014 oraz rejestrów wewnętrznych wydziałów, które je prowadziły. Jednocześnie przekazano skan z rejestru zamówień publicznych, prowadzony na podstawie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych załączając płytę CD zgodnie z żądaniem wniosku. Zanonimizowane dane dotyczyły zaś wyłącznie spraw wykraczających poza wniosek skarżącego, które umieszczone zostały ze względu na swój charakter w teczkach aktowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna, co obligowało Sąd do jej uwzględnienia. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 zwana dalej u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12). Udostępnienie informacji jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie posiada informacji wskazanej we wniosku lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 2 lutego 2004 r., o sygn. II SA/Ka 2502/05, niepubl.). Niepodjęcie tej czynności w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tej regulacji, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie budzi wątpliwości, iż w dniu 30 kwietnia 2015 r. (data wpływu wniosku) skarżący B. S. zwrócił się do Burmistrza [...],o udostępnienie informacji publicznej w zakresie rejestru umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę [...],w latach 2011 r., 2012 r., 2013 r., 2014 r. oraz rejestru zamówień publicznych udzielonych przez Gminę [...],w latach 2012 r., 2013 r., 2014 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umowy cywilno-prawne zawierane przez organy administracji publicznej stanowią informację publiczną, ponieważ informacją publiczną jest każda informacja, która dotyczy działania lub finansów, mających charakter publiczny. Nie podlega zaś kwestii, że majątek, którym dysponują organy administracji publicznej, jest majątkiem publicznym (własność i inne prawa majątkowe Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego), a zatem sposób dysponowania tym majątkiem poprzez zawieranie umów jest informacją publiczną. Ten wniosek opiera się na treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, jak i z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r., o sygn. II SAB/Wa 21/14, LEX nr 1455334). Ponieważ żądanie skarżącego dotyczyło umów cywilnoprawnych, w tym umów zawieranych na podstawie ustawy o zamówieniach publicznych, to adresat żądania czyli Burmistrz [...],obowiązany były udostępnić wnioskującemu informacje, których żądał. Dla istnienia tego obowiązku nie miało prawnego znaczenia to, że informacje o umowach zawieranych przez Gminę [...],zostały uporządkowane w formie spisów spraw z teczek zawierających te umowy, a nie w formie rejestrów. Jeżeli Organ dysponował spisem spraw, a nie rejestrem, to należało wnioskodawcy udostępnić w/w spis jako najbardziej odpowiadający intencji zgłoszonego wniosku. Zarówno rejestr jak i spis spraw stanowiących przedmiot umów cywilnoprawnych z udziałem podmiotu publicznego, podlega udostępnianiu w trybie i zasadach u.d.i.p. Sąd podziela zarzut skarżącego podnoszący to, że nie uzyskał on pełnego dostępu do spisu spraw z teczek zawierających umowy cywilnoprawne zawarte przez Gminę [...],w określonych latach. Zdaniem WSA, nie przekonuje argument Organu, iż zanonimizowane dane nie były objęte żądaniem skarżącego. Organ potwierdza w odpowiedzi na skargę, że skarżący był zainteresowany umowami cywilnoprawnymi zawieranymi przez Gminę [...],. Skoro Burmistrz nie zaprzecza, że w teczkach z których spisy spraw zostały przekazane wnioskodawcy, gromadzone były wyłącznie umowy dotyczące spraw prowadzonych w komórkach organizacyjnych Urzędu Miasta, to nie sposób zrozumieć powodów dla których przekazana skarżącemu informacja nie zawiera wszystkich danych w wyniku wybiórczego ich zanonimizowania. Spisy obejmujące umowy cywilnoprawne prowadzone we wszystkich komórkach organizacyjnych urzędu gminy, nie mogą ze swej istoty zawierać wykazu umów cywilnoprawnych, których gmina nie była stroną. Wniosek powyższy uzasadnia przyjęta przez Organ nazwa rubryk rzeczonego spisu o nazwie : prace zlecone bez składki na ubezpieczenie społeczne, prace zlecone ze składką na ubezpieczenie społeczne, umowy o dzieło i zlecenie. Za zupełnie błędne uznać należy stanowisko, że taką umową nie jest umowa zarejestrowana jako zawarta przez urząd bądź jakąkolwiek komórkę tego urzędu (np.: wydział, referat, samodzielne stanowisko pracy). Urząd jak i jego ogniwa składowe (części struktury organizacyjnej urzędu) nie działają w obrocie prawnym samodzielnie lecz w ramach osobowości prawnej osoby prawnej jaką jest podmiot publiczny, w tym przypadku jednostka samorządu gminnego. Skoro więc spisy spraw w teczkach służyły do ewidencjonowania umów z udziałem Gminy [...],, to podlegały one pełnemu udostępnieniu bez możliwości dokonywania anonimizacji, czyli usuwania danych, niezależnie od rodzaju komórki organizacyjnej urzędu uczestniczącej przy jej sporządzaniu. Jednocześnie zważyć należy, że osoby będące stronami umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotem publicznym, jednostkami samorządu terytorialnego muszą się liczyć z tym, że ich dane osobowe imiona i nazwiska nie będą anonimowe i ujawnienie tych nazwisk i imion nie będzie naruszało prawa do prywatności tych osób w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 października 2014 r., o sygn. II SA/Sz 502/14). Ponieważ Organ nie udostępnił skarżącemu w sposób pełny żądanej przez niego informacji o charakterze publicznym i jednocześnie nie podał on przyczyn usprawiedliwiających to zaniechanie, to skarga B. S. musiała zostać przez Sąd uwzględniona. Stwierdzona bezczynność w rozpoznaniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem Organ pomimo jasno sprecyzowanego wniosku, nie zachował terminu przewidzianego w przepisie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jak również nie uwzględnił złożonej skargi do chwili jej rozpoznania. Jednocześnie podane przez Burmistrza argumenty nie usprawiedliwiają choćby w najmniejszym stopniu nieprzekazania w ustawowym terminie żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej. Należy przyznać, że została ona udostępniona skarżącemu ale w sposób wyraźnie niepełny bowiem nie zawierający spisu wszystkich umów cywilnoprawnych, których stroną była Gmina [...],. Dlatego zasadnym też było wymierzenie na wniosek skarżącego Burmistrzowi [...],grzywny w wysokości 1000 zł, co znajduje oparcie w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Organ ponownie rozpoznając wniosek B. S. obowiązany będzie udostępnić mu posiadane spisy wszystkich umów cywilnoprawnych zawartych przed Gminę [...],za okres czasu i w sposób odpowiadający treści zgłoszonego żądania. Z przedstawionych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 i § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.