II SAB/Rz 77/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Krośnie w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego I. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Krośnie do rozpoznania wniosku Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Krośnie na rzecz Gminy [...] kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 26 kwietnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga Gminy [...] (dalej: "skarżąca" lub "Gmina") na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ" lub "Dyrektor"), w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt administracyjnych wynika, że w dniu 25 września 2018 r. Gmina [...] wystąpiła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód, polegające na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych do potoku C., na wskazanych we wniosku działkach zlokalizowanych w obrębie [...]. Zawiadomieniem z dnia 9 października 2018 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie przekazał wniosek skarżącej Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Krośnie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jako organowi właściwemu w sprawie. Zawiadomienie wraz z wnioskiem wpłynęło do organu w dniu 11 października 2018 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Dyrektor wezwał Gminę do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez uiszczenie opłaty w wysokości 3 906 zł za wydanie pozwoleń wodnoprawnych, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. W piśmie z dnia 8 lutego 2019 r. skarżąca podała, że uiściła opłatę 217 zł za wydanie pozwolenia wodnoprawnego i zastrzegła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że opłatę tego rodzaju winna uiścić za każdy wylot kanalizacji deszczowej objęty wnioskiem. Wobec powyższego, zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", organ poinformował skarżącą o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. W ocenie skarżącej, organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem pomimo uzupełnienia wniosku o stosowną opłatę, Dyrektor nie udzielił skarżącej wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. Błędnie pozostawił wniosek bez rozpoznania uznając, że Gmina winna uiścić opłatę stanowiącą iloczyn liczby wylotów kanalizacji deszczowej oraz stawki opłaty określonej w art. 398 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm.) – dalej: "p.w.". Wniosek obejmował bowiem pozwolenia wodnoprawne tożsame rodzajowo, które stosownie do treści art. 398 ust. 4 p.w. podlegają jednej opłacie. Skarżąca podniosła, że brak fiskalny wniosku nie jest brakiem uprawniającym do pozostawienia wniosku bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w Krośnie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie podał, że uwzględnił skargę w całości z przyczyn wskazanych przez skarżącą i jednocześnie nie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie z dnia 1 czerwca 2022 r. Sąd wezwał Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie PGW Wody Polskie o wyjaśnienie, czy istotnie zostało udzielone pozwolenie wodnoprawne, a jeżeli tak o nadesłanie kopii tego pozwolenia. W piśmie z dnia 8 czerwca 2022 r. organ przedstawił stan fatyczny sprawy w ujęciu chronologicznym i końcowo stwierdził, że po zakończeniu wszystkich postępowań przed sądem będzie wzywał Gminę o uzupełnienie braków w operacie wodnoprawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosowanie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 -4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponieważ pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Z akt sprawy wynika, że skarżąca spółka złożyła ponaglenie do właściwego organu, o którym mowa w art. 37 k.p.a., co oznacza, że strona wyczerpała wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Pozostawienie nieuzasadnione podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13 www.orzeczenia.nsa.gov.pl dalej jako: CBOSA). Jak już wyżej wskazano pozostawienie nieuzasadnione podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. W rozpoznawanej sprawie organ pozostawał w związku z tym w bezczynności, skoro w stanie faktycznym sprawy powinien był dalej procedować przystępując do czynności rozpoznawczych żądania strony skarżącej, celem merytorycznego załatwienia sprawy. Rzeczą organu będzie zatem przejście do etapu merytorycznego rozpatrzenia sprawy (tj. przedmiotowego wniosku strony skarżącej). Zgodnie z brzmieniem art. 398 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, obowiązującym w dacie wniesienia skargi przez Gminę podania, opłata za wydanie pozwolenia wodnoprawnego wynosiła 217 zł. Gmina domagała się wydania pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód w zakresie usług wodnych, polegających na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych o nr [...] do potoku C. Sąd podziela stanowisko Gminy, w takim stanie faktyczno – prawnym, że należy w jednej decyzji administracyjnej wydać tyle pozwoleń wodnoprawnych, ile jest wylotów kolektorów deszczowych do potoku. Ta konkluzja w żaden jednak sposób nie uzasadnia stanowiska o konieczności adekwatnej multiplikacji opłaty za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, określonej treścią art. 398 ust. 3 p.w. Z art. 398 ust. 4 p.w. wynika, że jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w ust. 3 mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć 4 340 zł. Zatem wnioskując a contrario: udzielenie w jednej decyzji administracyjnej co najmniej dwóch jednorodzajowych pozwoleń wodnoprawnych, nie rodzi obowiązku poniesienia więcej niż jednej opłaty z tego tytułu (art. 398 ust. 4 p.w.). Ustawodawca expressis verbis nie rozstrzyga o tym, co należy rozumieć przez jednorodzajowe pozwolenia wodnoprawne. Oceny w tym zakresie można jednak bez trudu dokonać, analizując treść art. 389 p.w., który w swej treści wymienia poszczególne kategorie działań wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Do działań takich należą: 1) usługi wodne; 2) szczególne korzystanie z wód; 3) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej; 4) rekultywację wód powierzchniowych lub wód podziemnych; 5) wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów; 6) wykonanie urządzeń wodnych; 7) regulację wód, zabudowę potoków górskich oraz kształtowanie nowych koryt cieków naturalnych; 8) zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód; 9) prowadzenie przez wody powierzchniowe pływające oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonnych lub przepustów; 10) prowadzenie przez śródlądowe drogi wodne oraz przez wały przeciwpowodziowe napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych. Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych do potoku - o takie pozwolenia wodnoprawne wnosiła Gmina - stanowi usługę wodną w myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy ww. Wobec powyższego wniosek jest taki, że niezależnie od tego ile pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne udzielono tą samą decyzją, pozwolenia te mają charakter jednorodzajowy, bowiem zostały ujęte w jednej kategorii - stosownie do art. 389 pkt 1 ustawy ww. Ustalając jednorodzajowość pozwoleń wodnoprawnych należy posiłkować się treścią art. 389 powyższej ustawy, w którym enumeratywnie (choć nie w sposób zamknięty) określono kategorie działań wymagających uzyskania tej formy zgody wodnoprawnej z art. 388 ust. 1 pkt 1 P.w. (patrz: wyrok WSA w Rzeszowie z 13.08.2019 r. II SAB/Rz 64/19, dostępny w cbosa). Wzywając Gminę do uiszczenia opłaty od każdego pozwolenia wodnoprawnego organ naruszył przepis art. 398 ust. 4 p.w. poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego pozostawienia podania skarżącej Gminy bez rozpoznania i w rezultacie bezczynności organu. Sąd nie podziela też stanowiska organu, że brak poświadczenia wniesienia opłaty za wnioskowane pozwolenie wodnoprawne jest brakiem formalnym, którego nieuzupełnienie winno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Zgodnie z art. 398 ust. 9 pkt 2 P.w. poświadczenie wniesienia opłaty za zgodę wodnoprawną dołącza się do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, jednak jego brak nie prowadzi do pozostawienia podania bez rozpoznania, lecz do przymusowego ściągnięcia nieuiszczonej opłaty. Gdyby przyjęta przez skarżącego kasacyjna wykładnia tego unormowania była prawidłowa, przepis art. 398 ust. 18 P.w. byłby zbędny (patrz: wyrok NSA z 21.05.2020, III OSK 3787/19 cbosa) . Mając na względzie powyższe organ wzywając Gminę do uiszczenia opłaty od każdego pozwolenia wodnoprawnego naruszył art. 398 ust. 4 p.w. przez jego niezastosowanie, co doprowadziło do wadliwego pozostawienia podania skarżącej Gminy bez rozpoznania i w rezultacie do bezczynności organu. W konsekwencji doszło do bezpodstawnego zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawienia wniosku bez rozpoznania ze względu na wniesioną opłatę w niepełnej wysokości. Dlatego na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd skargę uwzględnił. Jednocześnie Sąd z uwagi na naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., wobec braku przesłanek do jego zastosowania i biorąc pod uwagę się datą złożenia wniosku z 25.09.2018 r. Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 §1 a p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.