II SAB/Rz 78/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji do wydania decyzji w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego w terminie 14 dni od dnia zwrócenia akt do organu. II SAB/Rz 78/11 U Z A S A D N I E N I E M. P. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ze skargą na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji polegającą na nieprzeprowadzeniu postępowania i niewydaniu rozkazu personalnego w przedmiocie jego wniosku o podwyższenie dodatku służbowego. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest następujący; M. P. wnioskiem z dnia 3 października 2011r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji z prośbą o podwyższenie dodatku służbowego na czas nieokreślony z kwoty 190 zł do kwoty 400 zł, wskazując na § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261). W odpowiedzi Komendant Miejski Policji - działając w trybie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 2000r. Nr 98, poz. 71 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. - poinformował M. P., że wniosek jego nie może zostać załatwiony w przepisanym terminie. Organ zwrócił uwagę na fakt wszczęcia przez wnioskodawcę postępowań sądowych w przedmiocie bezczynności Komendanta Miejskiego Policji w sprawie złożonych wniosków o przeniesienie na równorzędne stanowisko służbowe. Podkreślił, że w dopiero w oparciu o prawomocne orzeczenie Sądu podjęta zostanie decyzja bądź udzielona w formie pisma odpowiedź na jego wniosek z dnia 3 października 2011r. Pismo to odebrane zostało przez wnioskodawcę dnia 2 listopada 2011r. W dniu 3 listopada 2011r. M. P. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji ze skargą na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji wynikającą z pisma z dnia 2 listopada 2011r. związaną z brakiem wszczęcia postępowania i brakiem wydania rozkazu personalnego. Następnie dnia 17 listopada 2011 r. M. P. złożył wymienioną na wstępie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji. W ocenie skarżącego, organ dopuścił się naruszenia następujących aktów prawnych: rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (szczególnie art. 100), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od którego uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego oraz zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003r. w sprawie zasad etyki zawodowej policjanta (w szczególności § 19 i § 23). Na rozprawie pełnomocnik organu podał, że postępowania zostały zakończone i o ich wyniku skarżący został poinformowany. Stanowisko organu otrzymał za potwierdzeniem odbioru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany jej zarzutami, podstawą prawną ani wnioskami. Rozpoznanie skargi następuje w granicach sprawy. Według art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w punktach 1- 4a tego przepisu – a więc zaskarżanie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim na mocy tych przepisów dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji i postanowień oraz innych aktów lub czynności. Zgodnie z art. 5 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe m.in. w sprawach: (...) 1) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 2) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (...). Powyższe oznacza, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej w procesie podejmowania decyzji administracyjnej, ograniczona jest tylko wyłączeniami właściwości sądów administracyjnych określonymi w art. 5. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu, w tym wypadku po złożeniu w trybie art. 37 § 1 K.p.a. zażalenia do organu wyższego stopnia. W wyroku NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 572/99, ONSA 2002, nr 3, poz. 116, trafnie przyjęto, że: "1. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. 2. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinno mieć formę postanowienia, na które stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia strona może wnieść skargę na bezczynność organu i w sądowym postępowaniu ze skargi na bezczynność może ewentualnie podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a." Zob. także postanowienie NSA z dnia 17 października 1997 r., IV SAB 31/97, OSP 1998, z. 10, poz. 185 z glosą B. Adamiak, że: "Warunkiem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność naczelnego organu administracji państwowej ( art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) jest uprzednie złożenie zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. Niezłożenie takiego zażalenia stanowi brak formalny skargi, skutkujący jej odrzucenie". Pogląd ten jest nadal aktualny (por. art. 52 § 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący taki tryb wyczerpał występując w dniu 3 listopada 2011 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji z zażaleniem na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji oceniając, że organ ten nie załatwił jego sprawy w piśmie z dnia 2 listopada 2011 r. bo nie wszczął postępowania i nie wydał rozkazu personalnego. Powyższe oznacza, że skarżący składając zażalenie na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji spełnił wymóg formalny i nie było potrzeby oczekiwania na stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji przed wniesieniem skargi. Skarga w niniejszej sprawie została przekazana przez organ do Sądu w dniu 5 grudnia 2011 r. (data stempla pocztowego). Wraz ze skargą zostały przekazane w szczątkowym zakresie akta, a właściwie ich potwierdzona "za zgodność z oryginałem" przez występującego w sprawie radcę prawnego – kserokopia. W aktach tych znajdują się: poprzedni wniosek skarżącego z dnia 10.08.2011 r. kierowany do Komendanta Miejskiego Policji o podwyższenie mu dodatku służbowego z kwoty 190 zł na 400 zł, odpowiedź organu z dnia 29.09.2011 r. informująca o niemożliwości załatwienia sprawy w określonym przez M. P. terminie z uwagi na wszczęcie postępowań przed sądem administracyjnym w sprawach sygn. akt II SA/Rz 466/11 i II SA/Rz 467/11 w przedmiocie bezczynności Komendanta Miejskiego Policji w sprawie wniosków z dnia 31 stycznia 2011 r. oraz z dnia 1 marca 2011 r. W piśmie tym podano, że w oparciu o przyjęte przez Sąd prawomocne rozstrzygnięcie w w/w postępowaniach, zostanie podjęta decyzja lub udzielona odpowiedź w formie pisma na wniosek skarżącego z dnia 10.08.2011 r. w sprawie podwyższenia dodatku służbowego. Kolejnym pismem z dnia 28.09.2011 r. skarżący wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji do usunięcia naruszenia prawa. Tą samą datą opatrzony został wniosek o wszczęcie przez ten organ postępowania skargowego oraz dyscyplinarnego. Dnia 3 października 2011 r. skarżący złożył kolejny wniosek do Komendanta Miejskiego Policji o podwyższenie mu dodatku służbowego na czas nieokreślony z kwoty 190 zł na 400 zł. Pismem z dnia 2 listopada 2011 r. działający z upoważnienia Komendanta jego I Zastępca poinformował skarżącego, że jego wniosek z dnia 3.10.2011 r. nie może być w przepisanym terminie załatwiony z uwagi na wszczęcie postępowań sądowych II SA/Rz 466/11 i II SA/Rz 467/11 w przedmiocie bezczynności Komendanta Miejskiego Policji. Podano, że w oparciu o przyjęte przez Sąd prawomocne rozstrzygnięcie w tych postępowaniach zostanie podjęta decyzja lub udzielona odpowiedź w formie pisma na wniosek skarżącego z dnia 3.10.2011 r. w sprawie podwyższenia dodatku służbowego. Skarżący pismem z dnia 3 listopada 2011 r. zażalił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji "na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji". W związku z przedstawionymi na rozprawie przez pełnomocnika organu twierdzeniami co do formalnego załatwienia wniosku skarżącego, Sąd zobowiązał pełnomocnika m.in. do przedłożenia dokumentu, z którego fakt ten wynika w terminie 7 dni i dowód ten został przeprowadzony w trybie art. 113 § 2 P.p.s.a. – poza rozprawą. Z przedstawionych dokumentów wynika, że pismem z dnia 2 grudnia 2011 r., które zostało doręczone skarżącemu w dniu 14 grudnia 2011 r., Komendant Miejski Policji wskazał, iż w sprawie wniosku z dnia 2 listopada 2011 r. M. P. złożył skargę z dnia 16.11.2011 r. adresowaną do WSA w Rzeszowie. Skarga została przesłana do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i zebraną dokumentacją. Wobec powyższego wniosek z dnia 2.11.2011 r. zostanie załatwiony po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że wniosek skarżącego z dnia 3 października 2011 r. o podwyższenie mu dodatku służbowego z kwoty 190 zł na 400 zł na czas nieokreślony, nie został do dnia wydania wyroku przez tut. Sąd w niniejszej sprawie w sposób merytoryczny załatwiony. Komendant odwoływał się jedynie do faktu złożenia przez M. P. kolejnych skarg na bezczynność, wskazując że zostanie on załatwiony po wydaniu przez Sąd prawomocnego rozstrzygnięcia. Kwestią zasadniczą było ustalenie, czy w ogóle sprawa przyznania dodatku służbowego policjantowi powinna być przez organ załatwiona w formie decyzji. Zdaniem Sądu odpowiedź w tym zakresie jest twierdząca. Materialnoprawną podstawę do wydania decyzji w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego policjanta stanowi przepis art. 104 ust. 3 w zw. z art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.. Dz.U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 z późn. zm.). W myśl tego przepisu na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 (stanowisko kierownicze lub samodzielne) policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Co prawda przepis ten zawiera sformułowanie o charakterze ocennym, lecz zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa w tym zakresie, ocena wskazanych tam okoliczności musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu orzeczenia w przedmiocie dodatku służbowego. W przypadku sporu co do formy rozstrzygnięcia należy przyjąć ogólne domniemanie działania organu w formie decyzji, choćby z tego względu, że zwiększa to zakres ochrony prawnej przyznanej adresatowi aktu administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji chyba, że przepisy stanowią inaczej. Już w poprzednich orzeczeniach wydanych przez tut. Sąd (zob. znane stronom prawomocne postanowienie z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt II SAB/Rz 18/11) wskazywano, że ustalenie dodatków do uposażenia jest sprawą osobową funkcjonariusza. Przepis art. 100 ustawy o Policji stanowi bowiem, że uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Według § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. Nr 151, poz. 1261) sprawa należnego uposażenia policjanta jest sprawą osobową, która może być załatwiona również na wniosek policjanta. W tej sytuacji złożenie wniosku powoduje wszczęcie postępowania. Składanie kolejnych wniosków przez skarżącego w tym samym przedmiocie odnosi ten sam skutek a sprawa, która została wszczęta powinna być zakończona w sposób przewidziany prawem. Brak rozstrzygnięcia organu w sprawie administracyjnej wszczętej wnioskiem M. P. z dnia 3.10.2011 r. prowadzi do stwierdzenia, że Komendant Miejski Policji pozostaje w bezczynności. Nie wydano bowiem w tym przedmiocie żadnej decyzji. Mimo, że decyzja w przedmiocie dodatku służbowego ma charakter uznaniowy to powyższe nie oznacza dowolności w ocenie przez organ, czy ją w ogóle wydać. Stosownie do okoliczności konkretnego przypadku należało wydać decyzję – albo uwzględniającą wniosek skarżącego w całości lub w części, albo odmówić podwyższenia tego dodatku albo wreszcie - umorzyć postępowanie. Ponieważ stanowisko organu w tym zakresie ograniczyło się jedynie do wskazania, że "w oparciu o przyjęte przez Sąd prawomocne rozstrzygnięcie w sprawach określonych w piśmie z dnia 2.11.2011 r. zostanie podjęta decyzja lub udzielona odpowiedź w formie pisma" należało stwierdzić, iż Komendant pozostawał w bezczynności. Fakt rozpoznawania przez Sąd innych spraw policjanta w żadnej mierze nie zwalniał organu z obowiązku załatwienia nowej sprawy. Nie zmienia tego także odwołanie się w treści pisma z dnia 2.11.2011 r. do przepisu art. 26 § 1 K.p.a. Istotne pozostawało, że do dnia wydania wyroku wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu – organ nie załatwił sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 3.10.2011 r., co dawało podstawy do zobowiązania Komendanta do wydania decyzji na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. W momencie złożenia skargi upłynął już termin do załatwienia sprawy określony w art. 35 § 1 i 2 K.p.a. Brak bowiem podstaw do uznania, że sprawa o podwyższenie dodatku służbowego jest sprawą szczególnie skomplikowaną, bądź by wniesienie skargi na bezczynność uniemożliwiało organowi rozstrzygnięcie tej sprawy. Nawet gdyby przekazano Sądowi całe akta personalne w innej sprawie, to przed takim przekazaniem bądź nawet już po, możliwe było ustalenie okoliczności niezbędnych do załatwienia sprawy choćby przez sporządzenie ma własny użytek stosownych odpisów z akt. Biorąc pod uwagę powyższe, w tym upływ czasu od złożenia wniosku, w ocenie Sądu 14 dni będzie terminem wystarczającym do wydania decyzji.