II SAB/Rz 79/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie przeniesienia - postanawia – odrzucić skargę. II SAB/Rz 79/11 U Z A S A D N I E N I E M. P. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ze skargą na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji polegającą na nieprzeprowadzeniu postępowania i niewydaniu rozkazu personalnego rozstrzygającego w przedmiocie jego wniosku o przeniesienie na równorzędne stanowisko służbowe. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący; Wnioskiem z dnia 28 września 2011 r. M. P. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji z prośbą o przeniesienie ze stanu etatowego Ogniwa Kryminalnego Komisariatu Policji na równorzędne stanowisko służbowe operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze Wydziału Kryminalnego lub Wydziału dw. z PG Komendy Miejskiej Policji [...]. W odpowiedzi na powyższe Komendant Miejski Policji [...] – w piśmie datowanym 26 października 2011 r. znak: [...] – działając w trybie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w dalszej części k.p.a.), poinformował wnioskodawcę, iż w chwili obecnej wniosek nie może zostać załatwiony. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ wskazał, że wyżej wymieniony wszczął przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie postępowania dotyczące bezczynności Komendanta Miejskiego Policji dotyczące innych jego wniosków w sprawie przeniesienia na równorzędne stanowisko służbowe w Komendzie Miejskiej Policji. Dopiero po prawomocnym zakończeniu tych postępowań podjęta zostanie decyzja lub udzielona odpowiedź w formie pisma w związku z wnioskiem z dnia 28 września 2011 r. Pismo powyższe doręczono składającemu wniosek w dniu 2 listopada 2011 r. W następnym dniu (tj. 3 listopada 2011 r.) M. P. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji ze skargą na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji wynikającą z pisma z dnia 26 października 2011 r. tj. polegającą na braku poinformowania o wszczęciu postępowania w sprawie i niewydaniu rozkazu personalnego. Następnie M. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wskazaną na wstępie skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji. Zdaniem skarżącego, Komendant Miejski Policji naruszył regulacje rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Składający skargę wskazał na art. 32 ustawy o Policji, który uprawnia do przeniesienia policjanta z urzędu lub na jego prośbę. Podniósł, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, jednak ramy tego uznania wyznacza art. 7 k.p.a., a zatem interes Policji oraz słuszny interes policjanta. Zaznaczył, iż niekwestionowanym prawem każdego komendanta Policji jest kształtowanie struktury poszczególnych jednostek i komórek Policji, co jednak nie może oznaczać dowolności i arbitralności rozstrzygnięć. Podniósł, iż w jego przypadku zaistniały z pewnością okoliczności, które przemawiają za uwzględnieniem złożonego przez niego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Na podstawie § 3 tego artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Skarga na bezczynność organu przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia lub akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Z powyższego wynika, że działania administracji, których nie da się zakwalifikować, jako jednej z form wskazanych w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. nie podlegają kontroli sądowej, a próby jej zainicjowania poprzez wniesienie skargi nie będą skuteczne. Podobnie możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej ograniczona została wyłącznie do tych wypadków, gdy przepisy prawa zobowiązują ten organ do wydania jednego z aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. Uzupełnieniem wskazanych regulacji jest art. 5 P.p.s.a., określający w pkt 1-5 rodzaje spraw, w których wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych. Wyłączenie to obejmuje m.in. sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2). W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Komendanta Miejskiego Policji, która miała polegać na nieuwzględnieniu prośby skarżącego dotyczącej przeniesienia go na inne stanowisko służbowe. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277), do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Od decyzji, o których mowa w ust. 1, policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2). Natomiast stosownie do treści art. 36 ust. 1 cyt. ustawy, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta). Natomiast sprawy przenoszenia lub delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości jako sprawy osobowe policjantów załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, co wynika z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), a także § 18 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Wyjaśnienia wymaga, że pismo Komendanta informujące o braku możliwości przeniesienia na wnioskowane stanowisko należy odróżnić od aktu przeniesienia (np. do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości), który ma formę rozkazu personalnego (decyzji). Pismo to nie może być uznane za decyzję administracyjną, gdyż żaden przepis prawa nie przewiduje dla tego typu sprawy władczej formy działania organu. W związku z tym negatywne rozpatrzenie prośby policjanta o przeniesienie na inne stanowisko służbowe jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, nie jest zaś decyzją administracyjną rozstrzygającą w sposób zewnętrzny i władczy o prawach lub obowiązkach skarżącego. Wewnętrzny charakter sprawy przypisanej do kompetencji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, brak formy decyzji (rozkazu personalnego) i konieczności uzasadniania odmowy przeniesienia na równorzędne stanowisko służbowe, wynikające ze struktury organizacyjnej i wewnętrznych powiązań w ramach tej struktury, w tym w sprawach wynikających z relacji między przełożonymi a podwładnymi, ogranicza prawo do sądu w tym zakresie. Jest to konsekwencja wynikająca ze szczególnych cech stosunku podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a tego rodzaju sprawy, jak określono powyżej, z mocy art. 5 pkt 2 P.p.s.a., są wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych. Skarga na bezczynność, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., przysługuje wyłącznie wówczas, gdy z mocy przepisu prawa organy administracji publicznej zobligowane są do podjęcia aktywności w jednej z form wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.; a więc wówczas gdy winny wydać decyzję, postanowienie, lub inny akt, albo gdy mają obowiązek podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, iż zaskarżenie bezczynności administracji publicznej dopuszczalne jest jedynie w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 2004, s. 83-84). Z pewnością odpowiedź Komendanta Miejskiego Policji z dnia 26 października 2011 r., udzielona w formie pisma, nie mieści się w katalogu prawnych form działania administracji publicznej określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Podobne stanowisko zajął tut. Sąd w postanowieniu z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Rz 59/11, a także WSA w Szczecinie w postanowieniu z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 165/11, NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 498/10 i inne, (Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Reasumując skoro organ nie miał obowiązku rozpatrzenia wniosku skarżącego w formie władczej (rozkazu personalnego), nie można tym samym mówić o bezczynności organu w tej sprawie, podlegającej kontroli Sądu. Skoro brak normy prawnej obligującej do wydania przez organ decyzji uwzględniającej wniosek skarżącego o przeniesienie, zaś ewentualna odmowa nie następuje w takiej formie skargę M. P., wniesioną w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego należało zatem odrzucić, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.