II SAB/Rz 81/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego -skargę oddala- Przedmiotem skargi E. S. z dnia 5 lipca 2013 r. jest przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie oznaczonej nr [...]. Skarżąca wskazała, że stanowiąca jej własność działka nr 1311 przylega bezpośrednio do działki nr 1312, na której trwały wymagające odpowiedniej dokumentacji prace remontowo-budowlane, tymczasem nie została ona powiadomiona o planowanych inwestycyjnych. W związku z tym 23 maja 2012 r. złożyła do Starosty Powiatowego [...] wniosek o przeprowadzenie kontroli na działce nr 1312. Do dnia wniesienia skargi sprawa nie została wyjaśniona i rozstrzygnięta. Zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB), jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) uznali, że nie jest stroną w przedmiotowej sprawie, w związku z czym nie udostępniają jej akt sprawy, jak też nie przesyłają podejmowanych rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sprawa o powyższym numerze dotyczyła postępowania prowadzonego przez PINB w przedmiocie legalności istnienia ustępu na dole kloacznym, na działce nr 1312 w G. Zakończyła się ona ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2013 r. o umorzeniu postępowania, którego skarżąca nie była stroną. W skierowanym do PINB piśmie z dnia 5 lutego 2013 r. E. S. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. PINB odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania. Postanowienie to, w wyniku rozpoznania zażalenia E. S., zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...]. W nadesłanym do Sądu piśmie z dnia 24 sierpnia 2013 r. /data nadania w urzędzie pocztowym/ E. S. zarzuciła WINB manipulację w odpowiedzi na skargę. Podniosła, że organ ten przez dwa lata nie podjął żadnych stosownych działań, aby doprowadzić do wszczęcia postępowania i zakończenia sprawy zainicjowanej jej wnioskami z dnia 18 czerwca i 3 sierpnia 2011 r., a w konsekwencji do ukarania sprawcy samowoli budowlanej. Odpowiedź na skargę nie zawiera żadnych wyjaśnień stanowiących usprawiedliwienie dla jego opieszałości. Nadto zwróciła uwagę, że WINB domaga się oddalenia skargi dotyczącej ustępu na dole kloacznym, czym potwierdza, że skarga nie dotyczy samowolnej budowy szamba na fekalia pod drewnianą ubikacją, co wyraźnie wynika z jej wniosków. Skarżąca zaznaczyła, że wielokrotnie składała do WINB pisma zawierające skargę na działalność PINB, jednak nie przyniosły one żadnego rezultatu. Takim działaniem sam WINB dopuścił się umyślnego przewlekania sprawy, czym naruszył art. 35, art. 36 i art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan faktyczny jest następujący: wnioskiem z dnia 12 czerwca 2012 r. /data nadania w urzędzie pocztowym/ E. S. wniosła do PINB o przeprowadzenie kontroli legalności wybudowanego zbiornika betonowego – szamba pod drewnianą ubikacją na działce nr 1312 w G. Pismem z dnia 10 lipca 2012 r. PINB – zgodnie z art. 36 K.p.a. – poinformował wnioskodawczynię o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a., ustalając jednocześnie nowy termin, tj. do dnia 10 września 2012 r. Pismem z dnia 10 września 2012 r. ustalił kolejny termin załatwienia sprawy – do dnia 30 grudnia 2012 r. Pismem z dnia 14 grudnia 2012 r. nr [...] zawiadomił właścicieli działki nr 1312, A. i P. M. o wyznaczonej na dzień 15 stycznia 2013 r. kontroli legalności istnienia na niej zbiornika pod drewnianą ubikacją, zaś pismem z dnia 18 grudnia 2012 r. o tym samym numerze E. S., że jej pismo o przeprowadzenie kontroli zostało zakwalifikowane jako skarga powszechna, a w sprawie podjęto czynności wyjaśniające. W odpowiedzi z dnia 4 stycznia 2013 r. E. S. wskazała, że z uwagi na lekceważenie i łamanie obowiązujących przepisów, nie będzie z PINB cokolwiek wyjaśniać i polemizować, po czym wnioskiem z dnia 14 stycznia 2013 r. – powołując się na informację zamieszczoną w piśmie z dnia 18 grudnia 2012 r. - zwróciła się o wydanie postanowienia z uzasadnieniem dot. wszczęcia postępowania. Zażaleniem z dnia 14 stycznia 2013 r. skierowanym do WINB, dot. pisma PINB z dnia 18 grudnia 2012 r. Nr [...], E. S. wniosła o wszczęcie, z udziałem stron, postępowania w sprawie wybudowanego na działce nr 1312 szamba; w piśmie z dnia 31 stycznia 2013 r. WINB stwierdził, że wobec udzielenia przez PINB odpowiedzi na jej interwencję, brak jest podstaw, w ramach postępowania skargowego, do podejmowania wobec tego organu działań interwencyjnych i wyznaczania mu terminu załatwienia sprawy. Kolejnym pismem z dnia 24 stycznia 2013 r. /nr j.w./ PINB zawiadomił właścicieli działki nr 1312 o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności istnienia na tej działce ustępu na dole kloacznym, a pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. E. S. o wyniku kontroli wskazującym, że ubikacja oraz zbiornik zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1968 r. Nr [...] i w związku z tym brak jest podstaw do podjęcia działań przez organ. Odnosząc się natomiast do w/w pism wnioskodawczyni z dnia 4 i 14 stycznia 2013 r. PINB wskazał /pisma z dnia 4 i 8 lutego 2013 r./, że odpowiedzi na poruszone w nich kwestie zostały jej udzielone we wcześniej kierowanych do niej pismach. W skierowanym do PINB piśmie oznaczonym datą 5 lutego 2013 r. /nadanym w urzędzie pocztowym w dniu następnym/ E. S. zarzuciła brak udzielania na jej wnioski pełnych i wyczerpujących informacji. W odrębnym piśmie z tej samej daty wniosła zażalenie na pismo PINB z dnia 25 stycznia 2013 r. Nr [...], w którym zawarła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego dot. samowolnie wybudowanego szamba pod drewnianą ubikacją na działce nr 1312, zarzucając w nim m.in., że PINB nie powiadomił stron sprawy o wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu kontroli na działce oraz nie wydał żadnego rozstrzygnięcia /analogiczne zarzuty zawarła w piśmie z dnia 14 lutego 2013 r., stanowiącym "sprzeciw" na pismo PINB z dnia 8 lutego 2013 r./. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...], skierowaną do A. i P. M., PINB umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie legalności istnienia ustępu na dole kloacznym na działce nr 1312 w G. /stwierdzając jego wykonanie na podstawie pozwolenia na budowę/, a postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją /u jego podstaw legły wyjaśnienia E. S., że żadnych wniosków w tym przedmiocie co do decyzji PINB nie składała/. Na skutek zażalenia E. S., WINB po uprzednim wezwaniu do wyjaśnienia, czy pismo z dnia 5 lutego 2013 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia [...] lutego 2013 r., postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. II. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wniesienie skargi na przewlekłość postępowania jest więc dopuszczalne w sprawach, w których organy administracji publicznej zobowiązane są do wydania decyzji, postanowienia (na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty oraz w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym), innych aktów lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach; tym samym możliwe jest rozpoznanie skargi na przewlekłość postępowania w sprawie, w której E. S. kwestionuje "celowe przeciąganie" wyjaśnienia i rozstrzygnięcia wskazywanej przez nią samowoli budowlanej związanej z wybudowaniem zbiornika pod drewnianą ubikacją na działce nr 1312 w G. Warunkiem formalnym wniesienia skargi jest - zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. - wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie; w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania oznacza to uprzednie wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., tj. wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia. Przedmiotem skargi E. S. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez WINB w sprawie oznaczonej Nr [...] /mimo wskazania numeru sprawy dotyczącego postępowania organu I instancji, w świetle informacji zawartych przez skarżącą w piśmie procesowym z dnia 24 sierpnia 2013 r. nie budzi żadnych wątpliwości, że skarga dotyczy działania organu odwoławczego/. W takim przypadku wiązało się to z wcześniejszym wniesieniem zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponieważ akta sprawy bezpośrednio na to nie wskazywały, Sąd wezwał do wykazania tej okoliczności reprezentującego skarżącą pełnomocnika (ustanowionego w ramach prawa pomocy adwokata). Z uzyskanych informacji wynika, że skarżąca wielokrotnie zgłaszała do GINB pisemne zastrzeżenia do postępowań prowadzonych przez WINB. Mimo, że z żadnego z przedłożonych przez pełnomocnika pism E. S. do GINB (z sygnalizowanych ok. 20) nie wynikało bezpośrednio, że stanowi ono zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez WINB w sprawie objętej skargą, Sąd kierując się wynikającym z art. 45 Konstytucji RP prawem do sądu przyjął, że wymóg ten został spełniony /pismo E. S. z dnia 9 stycznia 2013 r. zwane "zażaleniem na działalność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego" – k. 70 akt sądowych/. III. W przypadku skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu dotyczy działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed tym organem konkretnego postępowania administracyjnego, do chwili jego zakończenia (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2013 r. IV SAB/Po 24/13). Stan "przewlekłości postępowania" oznacza przy tym jego prowadzenie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie to obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 13 sierpnia 2013 r. II OSK 549/13). Oceniając wg takich kryteriów postępowanie prowadzone przez WINB stwierdzić należy, że organ ten w żadnym wypadku nie prowadził postępowania w sposób przewlekły. Zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2013 r. wpłynęło do WINB w dniu 8 maja 2013 r. Pismem z dnia 11 czerwca 2013 r., doręczonym E. S. 13 czerwca 2013 r., WINB zwrócił się o jednoznaczne wyjaśnienie charakteru jej pisma z dnia 5 lutego 2013 r., ustalając na podstawie art. 36 K.p.a. termin załatwienia sprawy do dnia 24 lipca 2013 r. W zakreślonym 7-dniowym terminie wnioskodawczyni nie udzieliła odpowiedzi, a postanowienie WINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB zostało wydane [...] lipca 2013 r., a więc 6 dni przed jego końcowym terminem. Wszystkie te czynności pozostają ze sobą w czasowym związku i nawet postrzegane przez pryzmat licznych kierowanych przez skarżącą zarówno do organu I jak i II instancji pism, nie stwarzają argumentu przemawiającego za doszukiwaniem się w nich opieszałości organu, której można przypisać cechę przewlekłości postępowania. To samo dotyczy pozostałych podejmowanych bez zbędnej zwłoki przez WINB w sprawie czynności, tj.: - zobowiązania PINB /pismem z dnia 21 listopada 2012 r./ do udzielenia pisemnej relacji o podjętych czynnościach i dokonanych ustaleniach, pozostającego w związku z otrzymanym 26 października 2012 r. wnioskiem E. S. o przeprowadzenie kontroli legalności wybudowanego na działce nr 1312 szamba i jej zażaleniem na PINB spowodowanym niezałatwieniem sprawy w terminie; w wyniku tego, po przekazaniu wyjaśnień przez PINB /pismo z dnia 30 listopada 2012 r./, WINB pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. ustosunkował się do pism skarżącej z dnia 26 października 2012 r., - udzielonej E. S. pismem z dnia 31 stycznia 2013 r. odpowiedzi na "zażalenie" z dnia 14 stycznia 2013 r. dotyczące m.in. wszczęcia, z udziałem stron, postępowania w sprawie wybudowanego na działce nr 1312 szamba /wskazującej na pismo PINB z dnia 25 stycznia 2013 r. i brak podstaw do podejmowania wobec tego organu w ramach postępowania skargowego działań interwencyjnych i wyznaczania mu terminu załatwienia sprawy/, - zwrotnego przekazania PINB /pismem z dnia 7 marca 2013 r./ przesłanego przez ten organ wniosku skarżącej z dnia 5 lutego 2013 r. o wznowienie postępowania wraz z zawartym w nim zażaleniem na pismo PINB z dnia 25 stycznia 2013 r. Nr [...], ze wskazaniem właściwości PINB do rozpoznana wniosku o wznowienie postępowania i ewentualnym zawiadomieniem skarżącej o powinności wniesienia odrębnego podania do właściwego organu, jeżeli wniosek dotyczył jeszcze innych spraw. W ocenie Sądu, brak również podstaw do uznania skuteczności zarzutu podniesionego przez skarżącą w piśmie z dnia 24 sierpnia 2013 r., że wobec wniosku WINB o oddalenie skargi dotyczącej ustępu, nie dotyczy ona samowolnej budowy szamba. Ponieważ jak wynika z akt sprawy, postępowanie faktycznie dotyczyło legalności zbiornika /szamba/, a orzekające organy nie prowadziły dwóch odrębnych postępowań w tym zakresie, rozbieżności z tym związane pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, podniesione w skardze zarzuty wskazujące na przewlekłe prowadzenie postępowania przez WINB, są niezasadne. Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.