II SAB/Rz 82/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego -skargę oddala- Przedmiotem skargi E. S. z dnia 5 lipca 2013 r. jest przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie oznaczonej nr [...], dotyczącej legalności istnienia na działce nr 1312 budynku mieszkalnego i prac remontowo-budowlanych. Skarżąca wskazała, że stanowiąca jej własność działka nr 1311 przylega bezpośrednio do działki nr 1312, na której trwały wymagające odpowiedniej dokumentacji prace remontowo-budowlane, a tymczasem nie została powiadomiona o planowanych inwestycyjnych. W związku z tym 23 maja 2012 r. złożyła do Starosty Powiatowego [...] wniosek o przeprowadzenie kontroli na działce nr 1312. Do dnia wniesienia skargi sprawa nie została wyjaśniona i rozstrzygnięta. Zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego /dalej: PINB/, jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego /dalej: WINB/ uznali, że nie jest stroną w przedmiotowej sprawie, w związku z czym nie udostępniają jej akt sprawy, jak też nie przesyłają podejmowanych rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sprawa o powyższym numerze dotyczyła postępowania prowadzonego przez PINB w przedmiocie legalności robót budowlanych w budynku mieszkalnym na działce nr 1312 położonej w G. Zakończyła się ostateczną decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] umarzającą postępowanie, którego skarżąca nie była stroną. W skierowanym do PINB piśmie z dnia 6 lutego 2013 r. E. S. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. PINB odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania. Postanowienie to, w wyniku rozpoznania zażalenia E. S., zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan faktyczny sprawy jest następujący: wnioskiem z dnia 23 maja 2012 r. E. S. wniosła do Starostwa Powiatowego [...] o przeprowadzenie kontroli legalności budynku mieszkalnego wraz z dobudówką na działce nr 1312 w G. oraz wykonywanych przy tej dobudówce prac remontowo – budowlanych. Pismo to zostało przekazane wg właściwości do PINB, który – zgodnie z art. 36 K.p.a. – poinformował wnioskodawczynię o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a., ustalając jednocześnie nowy termin, tj. do dnia 30 lipca 2012 r., a następnie - kolejnymi pismami - do dnia 30 października 2012 r. i do dnia 31 grudnia 2012 r. Pismem z dnia 30 października 2012 r. Nr [...] organ zawiadomił właścicieli działki nr 1312, A. i P. M. o wyznaczonej na dzień 21 listopada 2012 r. kontroli legalności robót budowlanych wykonanych w istniejącym budynku mieszkalnym, a pismem z 30 listopada 2013 r. /nr j.w./, o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności tych robót. Z kolei pismem z dnia 28 grudnia 2012 r. o tym samym numerze poinformował E. S. o przeprowadzonym w sprawie postępowaniu wyjaśniającym, w toku którego ustalono, że roboty budowlane prowadzone były legalnie na podstawie dokonanych Staroście [...] zgłoszeń, od których nie został wniesiony sprzeciw. Jednocześnie stwierdził, że roboty te nie mają żadnego bezpośredniego wpływu na jej nieruchomość i nie naruszają jej interesów prawnych, w związku z czym nie przysługuje E. S. w prowadzonym w sprawie postępowaniu przymiot strony. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...], skierowaną do A. i P. M., PINB umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych w budynku mieszkalnym na działce nr 1312 w G. /stwierdzając ich wykonanie na podstawie prawidłowo dokonanego zgłoszenia/, a postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. – po rozpatrzeniu wniosku E. S. z dnia 6 lutego 2013 r. - odmówił wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją /u jego podstaw legły wyjaśnienia E. S., że żadnych wniosków w tym przedmiocie do decyzji PINB nie składała/. Na skutek zażalenia E. S., WINB po uprzednim wezwaniu, czy pismo z dnia 6 lutego 2013 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2012 r., postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...], utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. II. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wniesienie skargi na przewlekłość postępowania jest więc dopuszczalne w sprawach, w jakich organy administracji publicznej zobowiązane są do wydania decyzji, postanowienia (na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty) – w tym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, innych aktów lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach; tym samym możliwe jest rozpoznanie skargi na przewlekłość postępowania w sprawie, w której E. S. kwestionuje "celowe przeciąganie" wyjaśnienia wskazywanej przez nią kwestii legalności istnienia budynku mieszkalnego na działce nr 1312 w G. i wykonanych przy nim prac remontowo – budowlanych. Warunkiem formalnym wniesienia skargi jest - zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. - wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie; w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania oznacza to uprzednie wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., tj. wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia. Mimo wskazania numeru sprawy dotyczącego postępowania organu I instancji /[...]/, przedmiotem skargi E. S. w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez WINB. Wiązało się to z wcześniejszym wniesieniem zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponieważ akta sprawy bezpośrednio na wniesienie zażalenia nie wskazywały, Sąd wezwał do wykazania tej okoliczności reprezentującego skarżącą pełnomocnika (ustanowionego w ramach prawa pomocy adwokata). Z uzyskanych informacji wynika, że skarżąca wielokrotnie zgłaszała do GINB pisemne zastrzeżenia do postępowań prowadzonych przez WINB. Mimo, że z żadnego z przedłożonych przez pełnomocnika pism E. S. do GINB (z sygnalizowanych ok. 20) nie wynikało bezpośrednio, że stanowi ono zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez WINB w sprawie objętej skargą, Sąd kierując się wynikającym z art. 45 Konstytucji RP prawem do sądu przyjął, że wymóg ten został spełniony /pismo E. S. z dnia 9 stycznia 2013 r. zwane "zażaleniem na działalność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego" – k. 71 akt sądowych/. III. W przypadku skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu dotyczy działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2013 r. IV SAB/Po 24/13). Stan "przewlekłości postępowania" oznacza przy tym jego prowadzenie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie to obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 13 sierpnia 2013 r. II OSK 549/13). Odnośnie do czynności podejmowanych w sprawie przez WINB, nie stwierdzono żadnych działań uzasadniających zarzut przewlekłości postępowania. Zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2012 r. wpłynęło do WINB 8 maja 2013 r. Pismem z dnia 11 czerwca 2013 r., doręczonym E. S. 13 czerwca 2013 r., WINB zwrócił się o jednoznaczne wyjaśnienie charakteru pisma z dnia 6 lutego 2013 r., ustalając na podstawie art. 36 K.p.a. termin rozpatrzenia zażalenia do dnia 22 lipca 2013 r. W zakreślonym 7-dniowym terminie wnioskodawczyni nie udzieliła odpowiedzi, a postanowienie WINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB zostało wydane [...] lipca 2013 r., a więc 4 dni przed jego końcowym terminem. Wszystkie te czynności pozostają ze sobą w czasowym związku i nawet postrzegane przez pryzmat licznych kierowanych przez skarżącą zarówno do organu I, jak i II instancji pism, nie stwarzają argumentu przemawiającego za doszukiwaniem się w nich opieszałości organu, której można by przypisać cechę przewlekłości postępowania. To samo dotyczy pozostałych podejmowanych bez zbędnej zwłoki przez WINB czynności w sprawie, tj.: - zobowiązania PINB /pismem z dnia 21 listopada 2012 r./ do udzielenia pisemnej relacji o podjętych czynnościach i dokonanych ustaleniach, pozostającego w związku z otrzymanym 8 listopada 2012 r. wnioskiem E. S. z dnia 5 listopada 2012 r. o przeprowadzenie kontroli legalności budynku mieszkalnego wraz z dobudówką na działce nr 1312 i jej zażaleniem z dnia 2 listopada 2012 r. na PINB spowodowanym niezałatwieniem tej sprawy w terminie; w wyniku tego, po przekazaniu wyjaśnień przez PINB /pismo z dnia 30 listopada 2012 r./, WINB pismem z dnia 20 grudnia 2012 r. ustosunkował się do w/w pism skarżącej z dnia 2 i 5 listopada 2012 r. oraz dodatkowo do jej pisma z dnia 22 listopada 2012 r., zatytułowanego jako "zażalenie" na działalność WINB, - udzielonej E. S. 31 stycznia 2013 r. odpowiedzi na "zażalenie" z dnia 14 stycznia 2013 r. dotyczące m.in. nieprawidłowości w działalności PINB oraz żądania wszczęcia, z udziałem stron, postępowania dot. kontroli legalności wybudowanych na działce nr 1312 obiektów i prowadzonych przy nich prac budowlanych /wskazującej na swoje pismo z dnia 20 grudnia 2012 r. oraz pisma wyjaśniające PINB z dnia 28 grudnia 2012 r. i 25 stycznia 2013 r. oraz wynikający z tego brak podstaw do podejmowania wobec tego organu w ramach postępowania skargowego działań interwencyjnych i wyznaczania mu terminu załatwienia sprawy/, - udzielonej E. S. 15 lutego 2013 r. odpowiedzi na jej wniosek z dnia 11 lutego 2013 r. /oznaczony datą 6 lutego/ o wydanie przez WINB "postanowień wraz z uzasadnieniami" z rozstrzygnięcia jej zażaleń z 8 i 11 stycznia 2013 r., podtrzymującej stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia 31 stycznia 2013 r., - zwrotnego przekazania PINB /pismem z dnia 7 marca 2013 r./ przesłanego mu przez ten organ wniosku skarżącej z dnia 6 lutego 2013 r. o wznowienie postępowania wraz z zawartym w nim zażaleniem na pismo PINB z dnia 25 stycznia 2013 r. Nr [...], ze wskazaniem właściwości PINB do rozpoznana wniosku o wznowienie postępowania i ewentualnym zawiadomieniem skarżącej o powinności wniesienia odrębnego podania do właściwego organu, jeżeli wniosek dotyczył jeszcze innych spraw. Wobec powyższego, zarzuty wskazujące na przewlekłe prowadzenie postępowania przez WINB nie znajdują potwierdzenia. Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.