II SAB/Rz 87/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wygaszenia decyzji zatwierdzającej plan realizacji budowy skrzyżowania wielopoziomowego I. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącego A. D. z dnia [...] marca 2018 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. D. (dalej w skrócie: "skarżący"), jest bezczynność Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") w sprawie rozpoznania jego wniosku zawartego w piśmie z dnia 27 marca 2018 r. o wygaszenie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny budowy skrzyżowania wielopoziomowego. Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 27 marca 2018 r. zwrócił się do Wojewody o wygaszenie decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia [...] maja 1976 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny budowy skrzyżowania wielopoziomowego ul. [...] z Obwodnicą Południową w [...]. Skarżący w ww. piśmie wyjaśnił, że decyzja pozostaje w obrocie prawnym od 40 lat, pomimo to inwestycja nie została zrealizowana. Na podstawie tej decyzji doszło do wywłaszczenia działki nr 46/6 położonej w obr. [...], której zwrotem skarżący jest zainteresowany. Pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r. Wojewoda wezwał skarżącego, aby w terminie 7 dni przedłożył dokument (aktualny odpis z księgi wieczystej, akt notarialny lub inny dokument w oryginale lub potwierdzony za zgodność z oryginałem) stwierdzający, iż posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wystąpienia z powyższym wnioskiem. W piśmie z dnia 23 kwietnia 2018 r. Wojewoda poinformował skarżącego, iż wobec nie wykonania wezwania z dnia 10 kwietnia 2018 r., pozostawił jego wniosek bez rozpoznania. Po rozpoznaniu ponaglenia skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]: 1) stwierdził bezczynność Wojewody w załatwieniu sprawy; 2) wyznaczył Wojewodzie 60 - dniowy termin na załatwienie sprawy; 3) zarządził wyjaśnienie przyczyn bezczynności i ustalenie osób winnych bezczynności, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Wojewoda wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku bez stosowanego pouczenia o skutkach nie wykonania wezwania. Wobec powyższego, pismem z dnia 8 czerwca 2018 r. Wojewoda ponownie wezwał skarżącego, aby w terminie 7 dni przedłożył dokument (aktualny odpis z księgi wieczystej, akt notarialny lub inny dokument w oryginale lub potwierdzony za zgodność z oryginałem) stwierdzający, iż posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wystąpienia z powyższym wnioskiem – pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. W piśmie z dnia 28 czerwca 2018 r. Wojewoda poinformował skarżącego, iż wobec nie wykonania wezwania z dnia 8 czerwca 2018 r., pozostawił jego wniosek bez rozpoznania. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody, domagając się wymierzenia organowi kary finansowej za pozostawanie w bezczynności oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący oświadczył, że nie wie jak ma traktować pisma Wojewody z 23 kwietnia 2018 r. i 28 czerwca 2018 r., w szczególności czy stanowią one decyzje lub postanowienia. Pisma te nie zawierają żadnych pouczeń o przysługujących środkach odwoławczych, zostały wydane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. i w ocenie skarżącego, naruszają art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Art. 64 § 2 k.p.a. nie zwalnia bowiem organu z podejmowania działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, co wynika z art. 7 k.p.a. Skarżący podniósł, że Wojewoda mógł samodzielnie ustalić, jakich nieruchomości jest on właścicielm, albowiem dostęp do ksiąg wieczystych jest jawny i można to zrobić korzystając z internetu, bez konieczności opuszczania biura. Ponadto Wojewodzie jest znana sprawa, gdyż to ten organ wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1979 r. nr [...] o wywłaszczeniu gruntu na którym miało znajdować się skrzyżowanie wielopoziomowe. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa i dopiero Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra. Ponadto w ocenie skarżącego, samo żądanie dostarczenia odpisu księgi wieczystej i udowodnienia, że jest on właścicielem nieruchomości w zakresie oddziaływania inwestycji jest nielogiczne w sytuacji, gdy inwestycji nie zrealizowano. Jest bowiem oczywiste, że nie będzie on w stanie wykazać żadnych ograniczeń czy negatywnego odziaływania, bo niezrealizowana inwestycja takich nie wywiera, a nadto nigdy nie stawiał takich zarzutów. Skarżący oświadczył, że zarzucił on, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany a kwestionowana decyzja utraciła ważność na skutek spełnienia warunku określonego w art. 21 ust. 4 wówczas obowiązującej ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji sprawia, że decyzja z dnia [...] października 1979 r. nr [...] kwalifikuje się do stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej Sąd stwierdza, że organ wbrew prawnemu nakazowi nie wydał w odpowiednim terminie jednego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W niniejszej sprawie organ pozostawił bez rozpoznania podanie skarżącego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia 29 maja 1976 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny budowy skrzyżowania wielopoziomowego ul. [...] z Obwodnicą Południową w [...]. Z treści wniosku skarżącego wynika, iż domagał się wydania decyzji w trybie art. 162 K.p.a. Przyczyną pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania, było nieusunięcie w zakreślonym przez organ terminie jego braków, polegających na niewykazaniu interesu prawnego w sprawie i tym samym brak potwierdzenia, że posiada on w sprawie przymiot strony. W kwestiach tych organ procedował na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Oceniając tak ukształtowany układ faktyczno-prawny sprawy Sąd stwierdza, iż jest ona wadliwy. W pierwszej kolejności należy odnotować, że przewidziany w art. 64 § 2 K.p.a. służy usuwaniu braków formalnych podania. Posiadanie przez podmiot wnoszący podanie przymiotu strony dotyczy natomiast sfery materialnoprawnej. Nie można wobec tego żądać od strony przedstawienia dowodów potwierdzających, że posiada status strony w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Postępowanie dowodowe na tę okoliczność można prowadzić wyłącznie w toku (a więc po wszczęciu) postępowania. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć, że organ czyni ustalenia poza postępowaniem, co z założenia jest niedopuszczalne. Potwierdzeniem zajętego stanowiska jest art. 61a § 1 K.p.a. który daje możliwość wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy podanie nie pochodzi od strony. Dotyczy to jednak wyłącznie takich sytuacji, gdy już wstępnie, bez konieczności czynienia jakichkolwiek dalszych ustaleń oczywiste jest, że wnoszący podanie nie posiada przymiotu strony. Gdy istnieją w tym względzie jakiekolwiek wątpliwości organ ma obwiązek wszcząć postępowanie i poczynić w tym względzie ustalenia stosując przewidziane przepisami K.p.a. rygory – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2016 r. II OSK 2882/14. Podsumowując, oceniając czy podmiot wnoszący podanie posiada status strony organ może albo odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § K.p.a., gdy już wstępnie nie ma wątpliwości, że konkluzja w tym zakresie jest negatywna, albo wszcząć postępowanie, i prowadzić na tę okoliczność postępowanie dowodowe, kierując się wyznaczonymi przez przepisy K.p.a. regułami. Z wyłożonych względów Sąd przyjął, że pozostawienie podania skarżącego bez rozpoznania było nieuprawnione, co spowodowało niepodjęcie przez organ wymaganych prawem czynności procesowych – albo wszczęcia postepowania, albo wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Sąd zwraca przy tym uwagę, że z treści uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2018 roku sygn. IV SA/Wa 2539/17 wydanego w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wywłaszczenia działki 46/6 powstałej z podziału działki 46/3 wynika, że skarżący był stroną tego postępowania administracyjnego. Decyzję w I instancji wydał Wojewoda [...]. Niewątpliwie ustalając, czy skarżący ma przymiot strony w sprawie z wniosku o stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1976 roku, kwestia ta będzie wymagała rozważenia. Uwzględnienie naprowadzonych ocen zobowiązywało Sąd do wydania wyroku w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a. – Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego. Sąd nie stwierdził, aby do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa – organ nie przeciągał postępowania, dość szybko odmówił jego wszczęcia, tyle że błędnie stosując przepisy prawa. Z tego też powodu Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia na organ grzywny i w tym zakresie skargę oddalił.