II SAB/Rz 87/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę [...] do załatwienia wniosku skarżącego J. M. z dnia 27 marca 2023 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, ze bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 87/23 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi J.M. jest bezczynność Starosty Powiatu [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, J.M. 27 marca 2023 r. za pomocą platformy ePUAP wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o: - wskazanie podstawy prawnej dla przyjętego modelu działania poprzez udostępnienie skrzynki Starostwa Powiatowego w [...] do prowadzenia korespondencji z Zarządem Dróg Powiatowych w [...], - informację, w jaki sposób – zgodnie z obowiązującymi przepisami – Starosta [...] kieruje korespondencję do ZDP w [...] drogą elektroniczną, skoro obie instytucje korzystają z jednej skrzynki ePUAP. W skierowanej 6 lipca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na bezczynność Starosty [...] J.M. zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji publicznej - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że informacja która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania tej informacji. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z 27 marca 2023 r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do treści skargi podał, że w dniu w którym wpłynął do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej będący przedmiotem niniejszego postępowania, udzielono skarżącemu odpowiedzi na jego pismo. Uprzednio, bo 12 marca 2023 r. skarżący wystąpił do Starosty z wnioskiem o podanie adresu ePUAP ZDP w [...]. Wniosek ten został przekazany do ZDP 14 marca 2023 r. Na dzień 12 marca 2023 r. ZDP nie miał własnego adresu ePUAP, natomiast jako jednostka organizacyjna Powiatu [...] korzystał z jego platformy. Wychodząc jednak naprzeciw potrzebom użytkowników oraz w ślad za wnioskiem J. M. ZDP 16 marca 2023 r. wystąpił ze stosownym wnioskiem do Ministra Cyfryzacji i oczekiwał na aktywację platformy usług administracji publicznej. 27 marca 2023 r. ZDP – chcąc wywiązać się z 14-dniowego terminu - 27 marca 2023 r. udzielił J.M. odpowiedzi, że obecną korespondencję należy kierować za pomocą platformy ePUAP Starostwa Powiatowego w [...]. 24 kwietnia 2023 r. ZDP otrzymał informację o aktywowaniu elektronicznej platformy posiadającej identyfikator [...]. 25 kwietnia 2023 r., czyli w terminie 14 dni, ZDP udostępnił J.M. przez swoją skrzynkę ePUAP projekt organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr [...], o który wnioskodawca wystąpił 11 kwietnia 2023 r. W ocenie Starosty, podjęto wszelkie niezwłoczne działania w sprawie udostępnienia skarżącemu adresu ePUAP ZDP. Jednostka podjęła w ustawowych termiach niezwłoczne działania zmierzające do założenia skrzynki. Skargę na bezczynność w sprawie podania podstawy prawnej udostępnienia ZDP skrzynki Starostwa w [...] do prowadzenia korespondencji należy uznać za bezzasadną, ponieważ ZDP dokonał wszelkich czynności, aby w czasie postępowania skarżący mógł kierować do niego korespondencję drogą elektroniczną, a w chwili obecnej posiada już swoją platformę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kwestię dostępu do informacji publicznej reguluje u.d.i.p., której regulacje określają zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb udostępniania tej informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Udostępnienie informacji może zatem nastąpić tylko wówczas, gdy podmiot do którego został skierowany wniosek należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej oraz gdy jest on w posiadaniu informacji mającej charakter publiczny. Na podstawie art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem podmioty o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, będące w posiadaniu takich informacji. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). Obejmują one m.in. informację o zasadach funkcjonowania podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych oraz sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 a, d). W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się przy tym szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", za którą uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W kontekście przytoczonych wyżej regulacji nie ulega wątpliwości, że Starosta [...] jest podmiotem na którym ciąży obowiązek udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej oraz że taki charakter miały żądane przez skarżącego informacje nt. sposobu prowadzenia przez Starostwo Powiatowe w [...] korespondencji drogą elektroniczną z ZDP w [...] w sytuacji, gdy ten ostatni organ nie posiada skrzynki ePUAP. Zadaniem organu do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany prawem sposób, czyli udostępnienie informacji jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, odmowa udostępnienia informacji publicznej lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie wnioskodawcy, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma więc miejsce wówczas, gdy w prawnie przewidzianym terminie (art. 13 u.d.i.p.) podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, tj. nie udostępnił informacji, bądź też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1) lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1), a także nie poinformował wnioskodawcy, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej; na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo sądowoadministracyjne traktuje przedstawienie informacji innej niż ta której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub nieadekwatnej do treści wniosku (tak m.in. wyrok NSA z 20 października 2021 r. III OSK 1092/21 - LEX nr 3245934). Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Nie jest sporne w sprawie, że skarżący z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wystąpił 27 marca 2023 r. Wniosek ten pozostawał w związku z wcześniejszym wnioskiem skarżącego z 12 marca 2023 r., którym zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o podanie adresu ePUAP do ZDP w [...]; w udzielonej mu 27 marca 2023 r. odpowiedzi Z-ca Dyrektora ZDP w [...] poinformował, że "obecnie wszelką korespondencję poprzez epuap należy kierować na adres Starostwa Powiatowego w [...]". W związku z powyższym: 1. Należy zakwestionować zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie Starosty, że w załatwieniu wniosku skarżącego z 27 marca 2023 r. o wskazanie podstawy prawnej udostępnienia skrzynki ePUAP Starostwa Powiatowego w [...] do prowadzenia korespondencji ZDP w [...], "w tym samym dniu udzielono odpowiedzi na jego pismo". Faktycznie udzielona w tym dniu odpowiedź Starosty dotyczyła bowiem wniosku skarżącego z 12 a nie z 27 marca 2023 r., na co wprost wskazuje jej treść; 2. Opisane przez Starostę działania podjęte przez ZDP w [...] celu założenia platformy usług administracji publicznej ePUAP, mające m.in. umożliwić skarżącemu prowadzenie bezpośrednio z tym podmiotem korespondencji drogą elektroniczną, a także późniejsze uzyskanie adresu ePUAP przez ZDP nie wpisują się w załatwienie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 27 marca 2023 r., gdyż dotyczą stanu następczego względem sytuacji w nim opisanej. Konsekwencją powyższego jest brak możliwości uznania wniesionej skargi jako bezzasadnej, gdyż fakt uzyskania przez ZDP w [...] własnej platformy ePUAP i kierowanie za jej pośrednictwem korespondencji do skarżącego nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie zainicjowanej jego wcześniejszym wnioskiem z 27 marca 2023 r. Z wniosku tego bowiem wprost wynikało, że dotyczy on żądania udzielenia informacji nt. podstawy prawnej i sposobu prowadzenia korespondencji elektronicznej pomiędzy Starostwem a ZDP w sytuacji, gdy ZDP nie posiada własnej skrzynki ePUAP i w tym zakresie korzysta ze stosownej skrzynki Starostwa. Przedmiotem tego wniosku nie był zamiar zainicjowania postępowania co do uzyskania przez ZDP w [...] własnej skrzynki ePUAP, chociaż w rzeczywistości do tego doprowadził. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W opisanych okolicznościach należy stwierdzić, że 14-dniowy termin do zajęcia przez Starostę stanowiska w sprawie wniosku skarżącego z 27 marca 2023 r. upłynął - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - 10 kwietnia 2023 r. W terminie tym, jak też do dnia wniesienia skargi (6 lipca 2023 r.), Starosta nie udzielił informacji o które wnioskował skarżący. Nie dokonał też żadnych innych czynności spośród wymienionych już wyżej a mających na celu jego załatwienie, pozostając tym samym w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym Sąd - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – zobowiązał Starostę [...] do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 27 marca 2023 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku). W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Za rażące naruszenie prawa przy bezczynności organu lub przewlekłym prowadzeniu postępowania uznaje się w orzecznictwie sądowym działanie /bezczynność organu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, nacechowane złą wolą lub ignorancją wnioskodawcy, co zachodzi w razie oczywistego lekceważenia jego wniosków, jawnego braku woli załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa lub ich naruszenia, skutkujące długotrwałym prowadzeniem postępowania. Przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyrok NSA z 21 kwietnia 2023 r. III OSK 2865/21 - LEX nr 3550470). Brak spełnienia tych przesłanek - połączony mimo wszystko z faktem podjęcia przez ZDP w [...] działań zmierzających do uzyskania własnej skrzynki ePUAP, w zestawieniu z czynnościami informacyjnymi Starosty względem skarżącego co do tych działań - przemawiał w ocenie Sądu za uznaniem, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. O należnych skarżącemu kosztach postępowania (obejmujących opłacony od skargi wpis w kwocie 100 zł) orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów), bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.