II SAB/Rz 97/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Okręgowy Sąd Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 361 zł 20/100 /słownie: trzysta sześćdziesiąt jeden złotych 20/100/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w [....] ( dalej: "Okręgowy Sąd Lekarski") w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznych – przesłanie kserokopii lub skanów orzeczeń Okręgowego Sądu Lekarskiego wydanych w latach 2011 -2014. W dniu 18 lutego 2015 r. Stowarzyszenie [...] ( dalej: "Stowarzyszenie" lub "strona skarżąca") zwróciło się o przesłanie kserokopii lub skanów orzeczeń Okręgowego Sądu Lekarskiego, wydanych w latach 2011-2014. W odpowiedzi na wniosek Okręgowy Sąd Lekarski wyjaśnił, że żądane orzeczenia nie stanowią informacji publicznej, nie zostały wydane przez organ władzy publicznej, ani też w ramach działalności wykonywanej publicznie. Na podstawie art. 107 ustawy o izbach lekarskich – orzeczenia i postanowienia dyscyplinarne doręcza się prezesowi Naczelnej Rady Lekarskiej, stronom postępowania, ministrowi do spraw zdrowia i prezesowi właściwej Okręgowej Rady Lekarskiej. Przepisy ustawy o izbach lekarskich są zatem przepisami szczególnymi, co powoduje, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do postępowania dyscyplinarnego. Ponadto wskazano, że orzeczenia te zawierają również informacje objęte tajemnicą lekarską o pacjentach oraz, że na stronie internetowej Naczelnej Rady Lekarskiej www.nil.org.pl znajdują się informacje sprawozdawcze odnośnie orzeczeń sądów lekarskich. W skardze do Sądu Stowarzyszenie zarzucając Okręgowemu Sądowi Lekarskiemu bezczynność w sprawie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej wniosło o: - zobowiązanie Okręgowego Sądu Lekarskiego o udzielenie wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni, - dopuszczenie dowodów uzupełniających z załączonych dokumentów: wniosku i dowodu jego przesłania, na okoliczności treści wniosku, - zasądzenie kosztów postępowania w tym, opłaty sądowej, kosztów zastępstwa procesowego, opłaty skarbowej i kosztów opłaty pocztowej. Strona skarżąca stoi na stanowisku, że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, a Okręgowy Sąd Lekarski jest organem władzy publicznej zobowiązanym do jej udostępnienia. Wskazano również, że Okręgowy Sąd Lekarski posiada zdolność sądową, jest bowiem "jednostką organizacyjną i wykonuje zadania publiczne polegające na sprawowaniu sądownictwa dyscyplinarnego". W odpowiedzi na skargę Okręgowy Sąd Lekarski wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejność wskazał, że Stowarzyszenie nie wyczerpało administracyjnego toku instancji - przed wniesieniem skargi do Sądu nie skierowało wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera samodzielnych regulacji dotyczących zaskarżenia bezczynności organu w tym zakresie, w związku z tym znajdą tu zastosowanie przepisy powołanej ustawy. Niezależnie od powyższego wskazano, że w sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością organu ponieważ informacja, o jaką zwróciło się Stowarzyszenie nie jest informacją publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga Stowarzyszenia została przez WSA uwzględniona, bowiem okazała się w pełni zasadna. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 zwana dalej u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji, co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12). Niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna pomimo tego, że strona skarżąca przed złożeniem skargi nie kwestionowała bezczynności Okręgowego Sądu Lekarskiego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako utrwalone przyjmuje się stanowisko o tym, że skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2015 r., sygn. II SAB/Kr 82/15, LEX nr 1782613). Dlatego za bezpodstawne należało uznać twierdzenia Okręgowego Sądu o braku podstawy prawnej do wniesienia skargi przez Stowarzyszenie. Nie ma również racji pełnomocnik Okręgowego Sądu twierdząc, że podmiot ten nie należy do kręgu jednostek obowiązanych stosować przepisy u.d.i.p. Samorząd lekarski jako postać samorządu specjalnego jest jednym z podmiotów administracji publicznej, czyli instytucji stworzonych w celu wykonywania w sposób zdecentralizowany gdyż niezależny od organów administracji rządowej, zadań publicznych. Kwestia ta nie budzi w nauce prawa cienia wątpliwości (np. M. A. Waligórski, S. Pawłowski, Samorząd zawodowy i gospodarczy w Polsce, Poznań 2006 r., s. 115 i nast.). Zakres tych zadań w odniesieniu do samorządu lekarskiego wskazuje art. 5 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 651; zwana dalej ustawą o izbach lekarskich) i wymienia pośród nich m.in. przyznawanie prawa wykonywania zawodu. Okręgowy Sąd Lekarski jest organem Izby Lekarskiej o czym stanowi w sposób jednoznaczny art. 21 pkt 4 ustawy o izbach lekarskich, zaś do jego zadań należy m.in. rozpatrywanie spraw z zakresu odpowiedzialności zawodowej lekarzy. Ponieważ Okręgowy Sąd Lekarski jest organem samorządu zawodowego, to jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej, czyli informacji dotyczącej wykonywanych ustawowych zadań. O tym obowiązku w/w Sądu, jak i pozostałych organów samorządu lekarskiego świadczy art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., który do podmiotów wykonujących zadania publiczne obowiązanych do udostępniania informacji publicznej zalicza organy samorządów zawodowych. Uznając powyższe ustalenia za pewne, wyjaśnić należało, czy informacja której udostępniania żądała strona skarżąca stanowiła informację publiczną i czy żądanie to dotarło do Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w [...]. Przypomnieć wypada, iż pismem z dnia 18 lutego 2015 r. Stowarzyszenie drogą mailową zwróciło się do Okręgowego Sądu o przesłanie pocztą elektroniczną bądź tradycyjną, kserokopii lub skanów orzeczeń Okręgowego Sądu Lekarskiego, wydanych w latach 2011 -2014. Ponieważ żądanie powyższe dotyczyło informacji o ustawowej działalności Sądu – wydawaniu orzeczeń - to nie sposób kwestionować, iż wypełniało swą treścią ustawową definicję informacji publicznej wyrażoną w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Odmowa udostępnienia informacji publicznej, ze względu chociażby na powoływaną przez pełnomocnika ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej wymaga formy decyzji administracyjnej – o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W świetle powyższego organ nie udzielając wnioskowanej informacji ani nie wydając decyzji o odmowie jej udzielenia pozostaje, w słusznie zarzucanej bezczynności. W związku z powyższym Sąd zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobligowany był do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, co uczynił w pkt I wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, skoro organ był przeświadczony o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Z przedstawionych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono, zgodnie z wnioskiem na podstawie art. 200 P.p.s.a. i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. z 2013 r., poz. 490).