II SAB/Rz 99/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. Ś. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") w sprawie wniosku M.Ś.(dalej: "skarżącego") o wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych przez inwestora D. sp. z o.o. polegających na budowie budynku wielorodzinnego na działce 54/21 obręb [...] położonej , dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy KW nr [...]. W skardze skarżący reprezentowany tak w toku postępowania administracyjnego jak również przed Sądem przez zawodowego pełnomocnika zarzucił naruszenie: - art 35 § 1- 3 K.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki, przewlekłe i biurokratyczne prowadzenie postępowania. W oparciu o te zarzuty wniósł o: 1. stwierdzenia przez Sąd, że organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznanie od organu na swoją rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty kreślonej w art 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), 4. zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa, 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszonym, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przedstawiając następujący przebieg postępowania: wnioskiem z dnia 28.05.2018r. reprezentujący M.Ś. adw. W. D. wystąpił o "wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych" przez inwestora D. sp. z o.o. . W związku z nieprecyzyjnie skonstruowanym wnioskiem, pismem z dnia 30.05.2018r. i z dnia 12.06.2018r. tut. organ wezwał wnioskodawcę do jego uzupełnienia. W dniu 25.06.2018r. do organu wpłynęło pismo wnioskodawcy zatytułowane jako "odpowiedź na wezwanie z dnia 12.06.2018r". Postanowieniem z dnia [...].07.2018r. [...] odmówiono M. Ś wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie objętym jego wnioskiem na podstawie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") Postanowieniem z dnia [...].08.2018r. [...] WINB uchylił w/w postanowienie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że posiadanie przymiotu strony przez wnioskodawcę wymaga wyjaśnienia. W związku z powyższym, pismem z dnia 19.09.2018r. wezwano wnioskodawcę do przedłożenia dowodu na okoliczność, wskazującą na posiadanie przymiotu strony w wnioskowanym postępowaniu administracyjnym.  Pismem z dnia 26.09.2018r. pełnomocnik wnioskodawcy udzielił odpowiedzi na wezwanie z dnia 19.09.2018r. Postanowieniem z dnia 1.10.2018r. odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. W jego treści pouczono wnioskodawcę o możliwości jego zaskarżenia w drodze zażalenia. Zdaniem organu w świetle przedstawionych okoliczności nie można mówić o przewlekłości postepowania. Za niezasadne organ uznał zarzuty pełnomocnika wnioskodawcy, iż sprawa rozpatrywana przez 4 miesiące. Wnioskodawca sprecyzował swój wniosek w dniu 25.06.2018r., a postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydane zostało w dniu 19.07.2018r. (w niespełna miesiąc). Wniosek przekazany został do ponownego rozpatrzenia w dniu 31.08.2018r. (data wydania postanowienia przez WINB). W ciągu miesiąca od jego otrzymania (w okresie tym wnioskodawcę wezwano do uzupełnienia wniosku biorąc pod uwagę zalecenia organu II instancji) wydane zostało kolejne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania tj. w dniu 1.10.2018r. Zdaniem organu na czas rozpatrywania wniosku w dużym stopniu wpłynęło działanie profesjonalnego pełnomocnika wnioskodawcy, który w sposób nieprecyzyjny go formułował. Na marginesie organ wyjaśnił, że sprawy egzekucji obowiązków wynikających z orzeczeń sądów powszechnych (w tym np. z postanowienia o zabezpieczeniu) zgodnie z art. 758 K.p.c. należą do właściwości sądów rejonowych i działających przy tych sądach komorników. Egzekucji tych obowiązków nie dokonuje się poprzez inicjowanie postępowań administracyjnych - organy nadzoru budowlanego nie są organami egzekucyjnymi w sprawach związanych z prawami o charakterze cywilno- prawnym. Pismem z dnia 7 listopada 2018 r. wezwano pełnomocnika skarżącego o wyjaśnienie, czy przed złożeniem skargi na przewlekłość postępowania wyczerpał administracyjny tok instancji z art 37 K.p.a. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik wyjaśnił, że składał skargę do WINB w dniu 14 czerwca 2018 r., która bez względu na tytuł powinna zostać potraktowana jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Z uwagi na to, że przedłożone Sądowi akta administracyjne nie zawierały pisma z dnia 14 czerwca 2018 r. zatytułowanego "skarga", Sąd pismem z dnia 7 grudnia 2018 r. zwrócił się do WINB o jego nadesłanie, a także wyjaśnienie, czy w tej sprawie zapadło rozstrzygnięcie, jeśli tak o nadesłanie również tego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302.; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem swej skargi skarżący uczynił przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie o wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych budynku wielorodzinnego na działce nr 54/21 obręb [...], położonej , dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy księga wieczysta nr [...]. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący wyczerpał środki zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. W dniu 14 czerwca 2018 r. złożył on pismo do WINB nazwane skargę, a dotyczące sposobu prowadzenia postępowania przez PINB. WINB rozpoznał je zgodnie z wolą autora pisma jako skargę z art. 227 K.p.a. Nie zmienia to jednak faktu, iż pismo to akcentując wadliwość podejmowanych w sprawie czynności może być uznane za ponaglenie w rozumieniu art. 37 K.p.a. Ustawową definicję przewlekłości postępowania administracyjnego wyraża art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że przewlekle jest prowadzone postępowanie jeżeli trwa dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Mając ten przepis na uwadze, można z przekonaniem uznać, iż z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ administracji podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie zapewniają wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia, zaś postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie i w nieuzasadniony sposób jest przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Innymi słowy, organ działa przewlekle wówczas gdy jego czynności są nieskuteczne lub też mało skuteczne. To stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., o sygn. II OSK 549/13, LEX nr 1369030, gdzie stwierdzono : postępowanie prowadzone w sposób w przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź przy wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Dodać do tego należy, iż stanu przewlekłości, gdy już wystąpi nie eliminuje wydanie przed wniesieniem skargi do WSA, jak i w czasie późniejszym, przez właściwy organ aktu rozstrzygającego sprawę merytorycznie. Jest to kolejna różnica zachodząca ze stanem bezczynności, który to stan może zostać zniesiony jeżeli organ przed wydaniem wyroku przez sąd, podejmie się trudu załatwienia sprawy w przewidzianej przez prawo formie (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 238/16, LEX). Wzorzec postępowania organu administracji w zakresie terminów załatwienia sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. Szczególnie istotne znaczenie w niniejszej sprawie odgrywa przepis art. 35 § 3 K.p.a., który stanowi: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Otóż należy podkreślić, że wniosek skarżącego do PINB z dnia 28 maja 2018 r. dotyczył expressis verbis żądania wstrzymania robót budowlanych na działce nr 54/21 obr. [...] przez inwestora D. sp. z o.o. . Uzasadnieniem dla tego żądania było wydanie na rzecz wnioskodawcy postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia w sprawie o ochronę posiadania przez Sąd Rejonowy 16 maja 2018 r., [....]. Bezspornym jest fakt, że na datę złożenia wniosku przez skarżącego, tj. 28 maja 2018 r. w ewidencji gruntów brak było uwidocznienia działki nr 54/21 obr. [...], wpisanej w KW Nr [...]. Zasadnie więc PINB pismem z dnia 30 maja 2018 r. wezwał pełnomocnika wnioskodawcy adwokata W. D. o sprecyzowanie i uzupełnienie wniosku poprzez: 1. Sprecyzowanie wszczęcia postępowania administracyjnego w jakiej sprawie administracyjnej należącej z mocy art. 83 ustawy z dnia 7.7.1994r. Prawo budowlane t.j. Dz.U.2017 poz. 1332 - do kompetencji tut. organu Pan wnosi (Prawo budowlane nie przewiduje prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych) ewentualnie czy wnosi Pan o przeprowadzenie kontroli budowy, 2. Wskazanie jakiej inwestycji, na jakiej działce ewidencyjnej (nazwa inwestycji, nr. i data pozwolenia na budowę na podstawie którego inwestycja jest prowadzona) wniosek dotyczy - wnioskodawca wskazuje, że inwestycja prowadzona jest na dz. ew. 54/21 obr. [...], podczas gdy z danych posiadanych przez tut. organ z urzędu wynika, że taka działka nie istnieje. PINB poinformował, że nie prowadzi postępowań w sprawie ochrony posiadania służebności gruntowych, ani też egzekucji nakazów orzeczonych w orzeczeniach sądów powszechnych w tym przedmiocie. Z uwagi na omyłkę przy adresowaniu przesyłki ponownie 12 czerwca 2018 r. wysłano już na prawidłowy adres kancelarii identyczne wezwanie. W piśmie z 25 czerwca 2018 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie z 12 czerwca 2018 r. pełnomocnik sprecyzował, odnosząc się do informacji zawartej w wezwaniu z dnia 12.06.2018r., iż wniosek skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie dotyczy ochrony posiadania służebności gruntowej ani też prowadzenia egzekucji. We wniosku zostało wskazane, iż do Sądu Rejonowego został skierowany wniosek o wszczęcie egzekucji a sprawa w tymże sądzie prowadzona jest pod sygn. akt [...]. Odnośnie sprecyzowania wszczęcia postępowania administracyjnego w jakiej sprawie administracyjnej należącej z mocy art.83 ustawy Prawo budowlane do kompetencji PINB wniósł wnioskodawca, M. Ś. Podał, iż "wniosek o wytrzymania robót budowlanych pozostaje bez zmian", odnośnie wskazania jakiej inwestycji, na jakiej działce ewidencyjnej wniosek dotyczy przesłał on odpis księgi wieczystej dla działki 54/21 w celu jak podał "ułatwienia organowi I instancji poszukiwań działki położonej nr 54/21 obr.207 Ś". Z akt sprawy wynika, że PINB na każdym etapie postępowania podejmował niezbędne czynności celem jej wyjaśnienia (k. 2, 3, 5, 15 – 19, 22, 23 akt administracyjnych). W aktach Sąd stwierdza brak opieszałości, pozorności lub zbędności w podejmowanych czynnościach przez PINB, organ ten zmierzał do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Rację ma organ stwierdzając, że pierwsze postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydane zostało w terminie nie dłuższym niż miesiąc od daty sprecyzowania w dniu 25.06.2018r. przez pełnomocnika wnioskodawcy wniosku. W treści postanowienia WINB z dnia 31.08.2018r. uchylonego do ponownego rozpatrzenia zaskarżonym postanowieniem wskazano, że "sprawa posiadania przymiotu strony przez wnioskodawcę wymaga wyjaśnienia". Oznacza to, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, posiadanie interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem, nie wynikało z załączonych przez niego do wniosku dokumentów. Po wydaniu w/w postanowienia WINB w ciągu niespełna 10 dni (z uwzględnieniem dokonanego w między czasie wezwania z dnia 26.09.2018r.) tut. organ w dniu 1.10.2018r. wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego. W treści tego postanowienia w sposób szczegółowy wskazane zostały przyczyny takiego rozstrzygnięcia. Niezasadne jest zarzucanie przez pełnomocnika wnioskodawcy, iż sprawa rozpatrywana była przez tut. organ przez 4 miesiące. Wnioskodawca sprecyzował swój wniosek w dniu 25.06.2018r., a postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydane zostało w dniu 19.07.2018r. (w niespełna miesiąc). Wniosek przekazany został do ponownego rozpatrzenia do organu w dniu 31.08.2018r. (data wydania postanowienia przez WINB). W ciągu miesiąca od jego otrzymania (w okresie tym wnioskodawcę wezwano do uzupełnienia wniosku biorąc pod uwagę zalecenia organu II instancji) wydane zostało kolejne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania tj. w dniu 1.10.2018r. wskazać należy, że na czas rozpatrywania wniosku (zgodnego z kpa) przez PINB w dużym stopniu wpłynęło samo działanie profesjonalnego pełnomocnika wnioskodawcy, który w sposób nieprecyzyjny go formułował. Art. 35 § 1 K.p.a. wyznacza termin załatwienia sprawy, tj. załatwienia jej bez zbędnej zwłoki. W tej sprawie organ pierwszej instancji prowadził postępowanie bez zbędnej zwłoki. Należy podkreślić, że brak precyzji w określeniu położenia przedmiotu inwestycji, o którą chodziło skarżącemu we wniosku, de facto zmianę jego uzasadnienia faktycznego w piśmie z dnia 25 czerwca 2018 r. oraz wskazanie dopiero w piśmie z dnia 23 września 2018 r. na podstawę faktyczną interesu prawnego w sprawie był główną przyczyną czasu procedowania organów. Ocena ta nie jest zbyt surowa, jeżeli zważy się, że strona reprezentowana była przez fachowego pełnomocnika. Brak przesłanek do stwierdzenia przewlekłości postępowania czyni niezasadnym pozostałe żądania skargi opisane w art. 149 § 1a i art. 149 § 2 P.p.s.a., które stają się aktualne wyłącznie w razie uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.