II OSK 238/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Małgorzata Miron del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Lu 11/15 w sprawie ze skargi B.B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. II OSK 238/16 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 27 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi B.B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych, stwierdził, że postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. prowadzone było w sposób przewlekły, oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1000 złotych. Z kolei w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu Sąd skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewoda L. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta L. z dnia [...] kwietnia 1989 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. D. pozwolenia na adaptację pomieszczeń piwnicy na lokal użytkowy w budynku przy ul. [...] w L., obejmującą również budowę na zewnątrz budynku schodów prowadzących do tego lokalu. W związku z tą decyzją Prezydent miasta L., pismem z dnia [...] października 2012 r., zawiadomił B.B. (stronę postępowania) o przekazaniu akt sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego miasta L. w celu przeprowadzenia odrębnego postępowania w związku ze zrealizowanymi na podstawie nieważnego pozwolenia na budowę robotami budowlanymi, jednak w postępowaniu zażaleniowym, toczącym się w trybie art. 37 k.p.a., okazało się, że faktycznie akta nie zostały w tym dniu przekazane organowi nadzoru budowlanego. W związku z powyższym Prezydent miasta L. przekazał te akta w dniu [...] czerwca 2013 r. W dniu [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. poinformował strony o terminie kontroli budynku w dniu [...] lipca 2013 r. i przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] września 2013 r. Następnie w dniu [...] sierpnia 2013 r. organ ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] września 2013 r., a w dniu [...] września 2013 r. ponownie przeprowadził kontrolę. W dniu [...] grudnia 2013 r. B.B. wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. zażalenie na bezczynność organu I instancji. W dniu [...] stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. wydał postanowienie nakładające na inwestora – J.W. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] marca 2014 r. oceny technicznej robót budowlanych wykonanych podczas adaptacji piwnicy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. organ odwoławczy uwzględnił zażalenie B.B. na bezczynność, zarządzając wyjaśnienie przez organ I instancji przyczyn i osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie i podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. organ I instancji wyjaśnił, że przyczyną niezałatwienia sprawy w terminie było nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót, a także nadmierne obciążenie pracowników organu. W dniu [...] sierpnia 2014 r. B.B. wniosła kolejne zażalenie na bezczynność organu I instancji. W wykonaniu wezwania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. do wskazania informacji o podjętych w sprawie działaniach, organ I instancji w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. wyjaśnił, że inwestor dotychczas nie przedstawił oceny technicznej wykonanych robót, natomiast w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014r. zobowiązał się, że uczyni to w terminie 2 tygodni. Organ odwoławczy, postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., uznał zażalenie B.B. za uzasadnione, wyznaczając organowi 30-dniowy termin na załatwienie sprawy. Z uwagi na brak dalszych działań organu I instancji, B.B. wniosła w dniu [...] grudnia 2014 r. skargę na bezczynność tego organu. Po wniesieniu skargi, w dniu [...] stycznia 2015 r., inwestor dostarczył ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych, zaś postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. organ I instancji zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. do czasu ustalenia spadkobierców M.G. i W.N., będących stronami postępowania. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd I instancji stwierdził, że od chwili otrzymania akt sprawy przez organ I instancji, tj. od dnia [...] czerwca 2013 r., do dnia zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. upłynęło półtora roku, a więc organ znacznie przekroczył ustawowe terminy załatwiania spraw, wskazane w art. 35 § 1 k.p.a. Organ podejmował wprawdzie w tym czasie pewne czynności, ale nie usprawiedliwiają one tak znacznego opóźnienia. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji z dnia [...] stycznia 2015r. o zawieszeniu postępowania, nastąpiło ono ze względu na konieczność ustalenia spadkobierców po stronach – M.G. i W.N.. W ocenie Sądu zostało ono wydane ze znacznym i nieuzasadnionym opóźnieniem. W postanowieniu tym organ wskazał, że już w dniu [...] września 2013 r. wydał postanowienie o zawieszeniu innego postępowania, w którym za strony również uznał M.G. i W.N., do czasu ustalenia spadkobierców po nich. Postanowienie to zostało wydane w związku z wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 19 lutego 2013 r., II SAB/Lu 118/12, stwierdzającym, że postępowanie w tamtym przedmiocie prowadzone było przez PINB miasta L. przewlekle, oraz że organ powinien wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania, a wyrok ten był również uwzględniony przy wydaniu postanowienia w niniejszej sprawie. Skoro zatem organ I instancji ocenił, że w związku ze stanowiskiem WSA w Lublinie zawartym w powyższym wyroku, również niniejsze postępowanie podlega zawieszeniu do czasu ustalenia spadkobierców stron postępowania, to postanowienie w tym przedmiocie powinien wydać niezwłocznie po otrzymaniu akt od Prezydenta miasta L. w czerwcu 2013 r. Zwlekanie z tym postanowieniem do stycznia 2015 r. jest nieusprawiedliwione i świadczy o przewlekłości postępowania, a także o rażącym naruszeniu przepisów postępowania dotyczących terminów załatwiania spraw. Organ podejmował wprawdzie pewne czynności, ale czynności te były nieefektywne i nie zmierzały do zakończenia postępowania. Organ przy tym przedłużał termin załatwienia sprawy bez należytego uzasadnienia, co potwierdził organ odwoławczy dwukrotnie uwzględniając zażalenia B.B. na bezczynność organu i zobowiązując organ I instancji do wyjaśnienia przyczyn opóźnienia i podjęcia środków zapobiegających przewlekłości. W ocenie Sądu Wojewódzkiego występującej w sprawie przewlekłości nie usprawiedliwia również wydane przez organ I instancji w dniu [...] stycznia 2014 r. postanowienie zobowiązujące inwestora do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót, tym bardziej, że ocena ta miała być przedstawiona w terminie do [...] marca 2014 r. Organ nie podjął żadnych czynności w związku z biernością inwestora, który ocenę tę przedłożył dopiero w dniu [...] stycznia 2015 r. W związku z powyższym Sąd I instancji, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. prowadził postępowanie w sprawie w sposób przewlekły, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł. Orzekając o wymierzeniu z urzędu grzywny Sąd miał również na uwadze to, że organ odwoławczy dwukrotnie uwzględnił zażalenia skarżącej na bezczynność organu I instancji, mimo to organ I instancji nie podejmował właściwych czynności zmierzających do niezwłocznego zakończenia postępowania. Sąd oddalił natomiast skargę w zakresie żądania skarżącej o "zobowiązanie organu do wydania aktu", a więc orzeczenia kończącego postępowanie. Skoro bowiem postępowanie zostało zawieszone, a postanowienie to nie zostało zaskarżone, to organ nie może podejmować żadnych czynności (poza zmierzającymi do podjęcia postępowania), w szczególności nie może wydać merytorycznego rozstrzygnięcia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2015 r. skargę kasacyjną wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu: 1/ błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) w związku z § 1 tego artykułu oraz w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., poprzez przyjęcie konkluzji, że stwierdzenie przewlekłości w prowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz ocena tej przewlekłości w kontekście rażącego naruszenia prawa, przy braku jednoczesnego zobowiązania organu administracji publicznej do wydania "w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa", uprawnia sąd administracyjny do wymierzenia organowi grzywny w wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej właściwe rozumienie treści przywołanych przepisów nie daje podstawy do orzeczenia grzywny, jeżeli nastąpiło stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu administracyjnym noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa bez jednoczesnego zobowiązania organu do dokonania określonej czynności administracyjnej; 2/ niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd I instancji podstawy prawnej zaskarżonego wyroku, które zawężone zostało do przytoczenia art. 149 § 1 i 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz do zinterpretowania terminu przewlekłości postępowania administracyjnego. Samo przywołanie przepisów prawnych bez zobrazowania procesu ich wykładni i wyjaśnienie tylko niektórych pojęć użytych w przepisach stanowiących podstawę wyroku nie daje rękojmi, że Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia, czym podważył kontrolną funkcję sądownictwa administracyjnego względem organów administracji publicznej; 3/ błędną wykładnię art. 149 § 1 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 9 kwietnia 2015 r., poprzez przyjęcie, że art. 149 § 1 p.p.s.a. uprawniał sąd administracyjny do stwierdzenia stanu przewlekłości w postępowaniach administracyjnych i jej oceny w kontekście rażącego naruszenia prawa, pomimo ustania tego stanu zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a., gdyż art. 149 § 1 zezwalał na stwierdzenie przewlekłości i jej ocenę w aspekcie rażącego naruszenia prawa bez jednoczesnego zobowiązywania organu administracji publicznej do wydania "w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa". W ocenie autora skargi kasacyjnej właściwe rozumienie treści wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie nowelizacji zmuszał sąd administracyjny nie tylko do stwierdzenia przewlekłości i jej weryfikacji przez pryzmat rażącego naruszenia prawa, ale także do zobowiązania organu do dokonania określonej czynności administracyjnej, natomiast zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie nowelizacji wywoływało konieczność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, które to naruszenie w niniejszej sprawie doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd I instancji przewlekłości postępowania oraz jej oceny w aspekcie rażącego naruszenia prawa bez jednoczesnego zobligowania organu do wydania "w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa". Nie stanowiło to realizacji dyspozycji art. 149 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ podniósł, że postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] stycznia 2015 r., zapadłe po wniesieniu skargi, wywołało ustanie stanu przewlekłości, w efekcie czego nastąpił brak możliwości zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. i tym samym powstała konieczność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., 4/ niezastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., choć po wniesieniu skargi wydane zostało, w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., postanowienie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. z dnia [...]stycznia 2015 r., które usunęło stan przewlekłości, co winno doprowadzić do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w ich ramach zarzutami uniemożliwia sądowi kasacyjnemu ocenę wykraczającą poza te przepisy, które zostały zakwestionowane i poza ich uzasadnienie. Oznacza to w niniejszej sprawie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie skontroluje zasadności uznania przez Sąd I instancji, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. prowadził postępowanie w sposób przewlekły, ani oceny Sądu Wojewódzkiego, że przewlekłość ta miała charakter rażący. W skardze kasacyjnej nie sformułowano bowiem zarzutów odnośnie do tych kwestii. Skarżący kasacyjnie organ kwestionuje tak naprawdę trzy rzeczy. Po pierwsze – uważa, że w sytuacji braku zobowiązania organu do wydania aktu lub czynności w określonym terminie sąd administracyjny nie jest władny wymierzyć organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Po drugie – organ stoi na stanowisku, że wydanie, już po wniesieniu do Sądu Wojewódzkiego skargi na przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania, postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. oznacza w istocie zastosowanie ujętej w art. 54 § 3 p.p.s.a. instytucji autokontroli, co obligowało Sąd I instancji do umorzenia postępowania wobec ustania stanu przewlekłości. Po trzecie wreszcie – w ocenie skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji w sposób zbyt ogólnikowy uzasadnił wydane orzeczenie, wbrew art. 141 § 4 p.p.s.a., czym uniemożliwił zrozumienie toku przyjętego przez Sąd rozumowania i tym samym instancyjną weryfikację wydanego wyroku. Odnosząc się zatem do najdalej posuniętego zarzutu – a więc konieczności umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wobec uwzględniania przez organ skargi już po jej wniesieniu do Sądu, wskazać należy, że w myśl art. 54 § 3 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 9 kwietnia 2015 r.) organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Organ jest uprawniony zastosować art. 54 § 3 p.p.s.a. tylko w takiej sytuacji, w której zamierza uwzględnić skargę w całości, a więc wyłącznie wówczas, kiedy zgadza się w pełni ze stanowiskiem skarżącego zaprezentowanym w skardze. W konsekwencji prawidłowe zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a. może prowadzić wyłącznie do wydania rozstrzygnięcia przez organ zgodnego dokładnie z oczekiwaniami skarżącego. Tymczasem w niniejszej sprawie nie można w żaden sposób uznać, że organ, wydając postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r. o zawieszeniu postępowania, wydał rozstrzygnięcie w trybie autokontroli, a tym bardziej - że uznał skargę B.B. za zasadną w całości. Skarżąca domagała się przede wszystkim wydania aktu kończącego postępowanie administracyjne. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego aktem takim z całą pewnością nie jest. Ponadto postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r. wydane zostało na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., a jego treść w ogóle nie nawiązuje do złożonej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Nie sposób również zrozumieć, w jaki sposób autor skargi kasacyjnej doszedł do przekonania, że wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego usuwa stan przewlekłości postępowania, który wystąpił wcześniej, przed zawieszeniem postępowania. Autor skargi kasacyjnej zdaje się mylić instytucję przewlekłości postępowania z bezczynnością organu. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ mógł załatwić sprawę w czasie krótszym niż maksymalny, albo gdy sprawa nie jest załatwiona pomimo upływu terminu do jej załatwienia, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ prowadzi tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia (por. wyroki NSA z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, z dnia 5 lutego 2015 r., II GSK 2038/13, z dnia 10 lutego 2015 r., II OSK 2104/14). Stanu przewlekłości, gdy już wystąpi (jak to przyjął Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie, czego nie zakwestionował w skardze kasacyjnej organ) nie może zatem usunąć nawet późniejsze wydanie aktu załatwiającego sprawę merytorycznie (w przeciwieństwie do stanu bezczynności, który zostanie usunięty po wydaniu takiego aktu). Tym samym argumenty odnośnie do uzasadnienia zarzutów z pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. Postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia [...] stycznia 2015 r. nie można bowiem uznać za uwzględnienie skargi w całości w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a., z całą pewnością nie usuwało też stanu przewlekłości postępowania zaistniałego przed jego wydaniem, a także niewątpliwie nie spowodowało bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego obligującego Sąd I instancji do wydania postanowienia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Odnosząc się z kolei do zarzutu zawartego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, ze również on nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 9 kwietnia 2015 r., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Z treści zacytowanych przepisów wynika w sposób oczywisty, że grzywnę, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może wymierzyć organowi w sytuacji uwzględniania skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania. Tak należy rozumieć sformułowanie "w przypadku, o którym mowa w § 1". W niniejszej sprawie tak właśnie się stało. Sąd I instancji uznał, że organ prowadził postępowanie administracyjne w sposób przewlekły, przewlekłość ta miała charakter rażący, miał zatem prawo wymierzyć organowi grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje stanu rażącej przewlekłości ani wysokości grzywny, argumentując jedynie, że Sąd I instancji nie miał prawa wymierzyć grzywny bez jednoczesnego zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu. Tymczasem oddalenie skargi w tej części podyktowane było jedynie wydaniem przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania, co uniemożliwiło Sądowi zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął bowiem, że skoro postępowanie zostało zawieszone, a postanowienie o zawieszeniu nie zostało zaskarżone, to organ nie może podejmować żadnych czynności (poza zmierzającymi do podjęcia postępowania), w szczególności nie może wydać merytorycznego rozstrzygnięcia. Przyjęcie wykładni proponowanej przez organ oznaczałoby, że organ w każdej sytuacji prowadzenia postępowania w sposób rażąco przewlekły miałby możliwość uchylenia się od groźby wymierzenia grzywny, poprzez podejmowanie, już po złożeniu skargi do sądu administracyjnego, czynności uniemożliwiających sądowi zobowiązanie do wydania aktu w określonym terminie (jak choćby poprzez właśnie zawieszenie postępowania, czy nawet wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, które jak wskazano wyżej nie usuwa stanu przewlekłości). Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że przepis ten może stać się podstawą uchylenia wyroku jedynie wówczas, jeżeli Sąd uchybi zasadom sporządzania uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę kasacyjną. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie ma wyjaśnić powody wydania określonej treści rozstrzygnięcia w sferze prawnej oraz faktycznej i umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie toku rozumowania sądu, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziło (wyroki NSA: z dnia 11 maja 2016 r., II GSK 1551/16, z dnia 28 lipca 2016 r., I GSK 639/15, z dnia 9 marca 2016 r., akt II GSK 301/16). Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało ustawowych wymogów konstrukcyjnych. W szczególności nie można zarzucić Sądowi I instancji, że nie jest jasna motywacja stwierdzenia rażącej przewlekłości postępowania i wymierzenia grzywny. Sąd Wojewódzki wskazał i omówił podstawę prawną rozstrzygnięcia, odwołując się do konkretnych elementów stanu faktycznego, które zdaniem Sądu nie pozwalały na odmienną ocenę. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi jedynie procesową podstawę uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, a jego zastosowanie poprzedza ocena prowadzenia przez organ postępowania w sposób odpowiadający przepisom k.p.a. dotyczącym terminów załatwienia sprawy. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, co należy rozumieć przez przewlekłe prowadzenie postępowania, prawidłowo też wyjaśnił, że ocena, czy w danej sprawie doszło do przewlekłości postępowania, dokonuje się poprzez analizę czynności procesowych podejmowanych przez organ w toku tego postępowania. Zaskarżony wyrok jak najbardziej zachował określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy uzasadnienia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.