II SO/Rz 3/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2014r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Z.O. o wymierzenie Radzie Gminy Frysztak grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zmianami), wobec niezastosowania do obowiązku przekazania sądowi akt administracyjnych sprawy ze skargi Z.O. na uchwałę Rady Gminy Frysztak z dnia 26 czerwca 2002 r., nr XXXV-251/2002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 1/2001 - p o s t a n a w i a - I. wymierzyć Gminie Frysztak grzywnę w wysokości 3. 000 zł (trzy tysiące złotych), II. zasądzić na rzecz Z.O.od Gminy Frysztak kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Z. O. z dnia 19 lutego 2014r. (data wpływu do Sądu – 20 luty 2014r.), w którym zwrócił się o wymierzenie Radzie Gminy Frysztak grzywny, zgodnie z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zmianami), dalej "P.p.s.a." w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej. Z akt sprawy zarejestrowanej pod sygn. II SA/Rz 1004/13 wynika, że w dniu 8 października 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga A. O. i Z. O. na uchwałę Rady Gminy Frysztak z dnia 26 czerwca 2002r., nr XXXV-251/2002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 1/2001, która została zarejestrowana pod ww. sygnaturą. Organ udzielił odpowiedzi na skargę i przekazał sądowi dokumenty, stanowiące część "akt administracyjnych sprawy". Postanowieniem z dnia 21 października 2013r., sygn. akt II SO/Rz 17/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny z tytułu nieprzekazania Sądowi w terminie odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy. Pismem z dnia 15 października 2013r. Sąd wezwał Wójta Gminy Frysztak reprezentującego Radę Gminy Frysztak do nadesłania kompletnych akt administracyjnych sprawy (trwale połączonych i ponumerowanych oryginałów lub uwierzytelnionych kopii akt administracyjnych sprawy wraz z kartą przeglądową), w szczególności: oryginału skargi skarżących z dnia 12 sierpnia 2013r. wraz kopertą, w której została złożona w placówce pocztowej, odpisu uchwały Rady Gminy Frysztak z dnia 26 czerwca 2002r., nr XXXV-251/2002, odpisu protokołu sesji Rady Gminy Frysztak, na której podjęto uchwałę ww. wraz z listą obecności, wezwania A. O. i Z. O. do usunięcia naruszenia prawa przez ww. uchwałę, z odnotowaną datą wpływu wezwania do organu oraz kopertą, w której zostało złożone w placówce pocztowej, odpisu odpowiedzi udzielonej na to wezwanie przez Radę Gminy Frysztak wraz ze zwrotnym potwierdzeniem jej odbioru przez stronę skarżącą. Wezwanie doręczono organowi 17 października 2013r. Przy piśmie z dni 24 października 2013r. Wójt Gminy Frysztak przekazał kolejną część akt administracyjnych sprawy wraz z kartą przeglądową. Akta administracyjne przekazane do Sądu do tego dnia zawierały dokumenty ponumerowane do 1 do 30. Nadesłane dokumenty sprawy pozwoliły na ustalenie, iż skarga A. O. jest niedopuszczalna, co skutkowało odrzuceniem jej skargi postanowieniem z dnia 4 grudnia 2013r. Z uwagi na fakt, że w aktach administracyjnych nadal brak było całej dokumentacji związanej z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pismem z dnia 4 grudnia 2013r. Sąd ponownie wezwał Wójta Gminy Frysztak do nadesłania całości akt administracyjnych sprawy w oryginale, pod rygorem pouczenia skarżącego o uprawnieniu do złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Wezwanie doręczono organowi w dniu 9 grudnia 2013r. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Kolejnym wezwaniem z dnia 10 lutego 2014r. Sąd wezwał Wójta Gminy Frysztak do nadesłania akt administracyjnych sprawy. W odpowiedzi na to wezwanie przy piśmie z dnia 4 marca 2014r. (data wpływu do Sądu – 6 marca 2014r.) organ przekazał całość akt administracyjnych sprawy, tj.: - tom I zawierający zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomień o wyłożeniu planu nr 1/ 2001 w Gminie Frysztak (zalesienia); - tom II zawierający 13 oddzielnych teczek zatytułowaną miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego 1/2001 w Gminie Frysztak – dokumentacja planu - wypisy z rejestru gruntów; - tom III zawierający 5 oddzielnych teczek: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr 1/ 2001 w Gminie Frysztak (tereny zalesień), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w Gminie Frysztak wieś Stępina (tereny rekreacyjne), dokumentację planu, prognozę oddziaływania na środowisko do planu nr 1/ 2001 i 2/ 2001 oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr 1/97 z naniesionym konturem planu nr 1/2001 w skali 1 : 10000 (tereny zalesień); - tom IV zawierający 14 oddzielnych teczek - wnioski do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 1/2001 w Gminie Frysztak (tereny zalesień). W dniu 20 lutego 2014r. do Sądu wpłynął wniosek Z. O. o wymierzenie Radzie Gminy Frysztak grzywny, zgodnie z art. 154 § 6 P.p.s.a. w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1004/13. W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego oddalenie w całości, wskazując iż zdaniem organu całość akt administracyjnych w sprawie ze skargi Z. O. na uchwałę Rady Gminy Frysztak z dnia 26 czerwca 2002r., nr XXXV-251/2002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią dokumenty wytworzone w odpowiedzi na skargę z dnia 12 sierpnia 2013r. Akta te, uzupełnione o częściową dokumentację formalno-prawną zaskarżonego miejscowego planu zostały wysłane w dniu 24 października 2013r. oraz w odpowiedzi na wezwanie z dnia 15 października 2013r. Organ podał, że kolejne wezwanie do nadesłania akt, co organ uczynił w dniu 24 października 2013r., zostało uznane za wynik nałożenia się korespondencji i w związku z wcześniejszym przesłaniem akt pozostawiono ad akta. W dniu 11 lutego 2014r. ustalono telefonicznie z pracownikiem Wydziału Informacji Sądowej, że wezwania dotyczą dokumentacji formalno prawnej miejscowego planu, co nie było określone jednoznacznie w wezwaniu. Niezwłocznie przystąpiono do zebrania i opisania dokumentów, które zostały doręczone do WSA w Rzeszowie w dniu 6 marca 2014r. W świetle powyższego organ nie wykazał opieszałości w działaniu . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a. postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl zaś art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 P.p.s.a., ma charakter bezwzględny. W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 P.p.s.a. uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu. Przesyłane sądowi akta postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji powinny zawierać dokumenty ułożone chronologicznie, złączone i ponumerowane, wyposażone w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta powinny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, pism składanych przez uczestników postępowania, notatek sporządzanych przez pracowników organu, dokumentów związanych z doręczaniem pism: pokwitowań pocztowych, kopert z pieczęciami, a w razie złożenia pisma bezpośrednio w kancelarii organu - adnotacji urzędowej, potwierdzającej datę i okoliczność osobistego złożenia pisma (wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2009 r., III SA/Łd 559/08, Lex nr 565715). Z akt sprawy zarejestrowanej pod sygnaturą II SA/Rz 1004/13 wynika, że organ przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę i odpowiedź na skargę wraz z częścią akt administracyjnych sprawy w dniu 8 października 2013r. podczas, gdy skarga wpłynęła do organu w dniu 13 sierpnia 2013r. Kwestia kompletności przesłanych akt administracyjnych oraz zachowania 30-dniowego terminu do nadesłania akt w kontekście przesłanek wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. była przedmiotem oceny Sądu, na etapie wstępnego badania skargi, w sprawie o sygn. akt II SO/Rz 17/13, wszczętej na skutek złożenia wniosku z dnia 24 września 2013r. (data wpływu do Sądu 25 września 2013r.). Zatem okresu objętego postanowieniem z dnia 21 października 2013r., wydanym w powyższej sprawie Sąd nie brał pod uwagę przy ocenie zasadności wymierzenia organowi grzywny w niniejszej sprawie, wszczętej z kolei na skutek złożenia przez skarżącego kolejnego wniosku z dnia z dnia 19 lutego 2014r. (data wpływu do Sądu - 20 luty 2014r.). Powyżej wykazano różnicę co do zakresu akt administracyjnych nadesłanych do czasu wydania postanowienia z dnia 21 października 2013r. oraz zakresu akt nadesłanych po tej dacie. Dostrzeżone na kolejnym etapie badania dopuszczalności skargi braki w aktach administracyjnych nie tylko nie pozwalały na merytoryczną ocenę legalności zaskarżonej uchwały, ale nawet na ustalenie czy został wyczerpany tryb poprzedzający wniesienie skargi ani też czy zachowany został termin do jej wniesienia. Organ nadesłał tylko pojedyncze dokumenty, a treść pierwszego wezwania z dnia 15 października 2013r., o którym mowa powyżej obrazuje braki w aktach administracyjnych. Kompletne akta administracyjne sprawy zostały do Sądu dopiero przy piśmie z dnia 4 marca 2014r. Zestawiając zatem powyższą datę z datą wpływu skargi do Sądu, która to data przypadła na 8 października 2013r. stwierdzić należy, że organ nałożony na niego obowiązek wykonał z kilkakrotnym przekroczeniem 30 - dniowego terminu. Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 P.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Niemniej jednak, co należy podkreślić, wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco - restrykcyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, nr 6 z 2006, poz. 156). Do jej wymierzenia wystarcza niewykonanie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a. Wskazane w odpowiedzi na wniosek okoliczności nie usprawiedliwiają opieszałości organu przekazaniu akt administracyjnych sprawy. Brak jest podstaw prawnych do kategoryzowania w jakikolwiek sposób akt administracyjnych danej sprawy w kontekście obowiązku do ich nadesłania wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Nie ma znaczenia dla oceny wywiązania się organu z określonego w wyżej wskazanym przepisie obowiązku dokonane przez ten organ we własnym zakresie rozróżnienia akt na dokumentację formalno – prawną planu i na akta, które takiej dokumentacji nie stanowią. Jeśli już organ takiego rozróżnienia dokonał to oczywistym wydaje się być, że w sprawie ze skargi na uchwałę podjętą w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właśnie ta "formalno – prawna dokumentacja planu" czyli dokumenty zgromadzone w sprawie w związku z wykonywanie poszczególnych czynności składających się na procedurę uchwalania tego planu stanowią akta administracyjne sprawy, do których przekazania zobligowany jest organ w świetle art. 54 § 2 P.p.s.a. Organ nie wyjaśnił, w jakiej regulacji prawnej upatruje źródła obowiązku Sądu wskazania organowi, jakie akta administracyjne ma nadesłać, skoro z treści art. 54 § 2 wynika obowiązek organu do nadesłania tych akt w całości. Brak także podstaw do twierdzenia, że organ ma prawo oczekiwać od Sądu, że ten wskaże organowi jakie dokumenty ma nadesłać. Ponadto w odpowiedzi na wniosek organ niekonsekwentnie w pierwszej kolejności wskazał, że w dniu 24 października 2013r. wysłał częściową dokumentację formalno – prawną planu, co oznacza, że organ domyślał się, że o tą dokumentację chodzi, a następnie stwierdził, że dopiero telefoniczna konsultacja z pracownikiem Sądu pozwoliła organowi na ustalenie, że wezwania Sądu dotyczą dokumentacji formalno – prawnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wykonanie wezwania. Dodać należy, że stosownie do Obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2014r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2013r. i w drugim półroczu 2013r. (MP. z 27 lutego 2014r., poz. 158) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenie emerytalne, rentowe oraz chorobowe w 2013r. wyniosło 3191, 93 zł. (art. 154 § 6 P.p.s.a). W sytuacji, gdy akta sprawy zostały przekazana do Sądu ze wskazanym powyżej opóźnieniem, po trzykrotnym wezwaniu Sądu, odstąpienie od wymierzenia grzywny przeczyłoby przypisanej tej instytucji funkcji. Jednocześnie Sąd wymierzając grzywnę wziął pod uwagę, że braki w aktach pierwotnie nadesłanych nie pozwalały nawet na zbadanie wyczerpania trybu i zachowania terminu do wniesienia skargi. Tym samym ustalone w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 P.p.s.a. i z tej przyczyny Sąd uznał wniosek Z. O. za uzasadniony, wymierzając Gminie Frysztak w pkt I postanowienia grzywnę w wysokości 3000 zł. O zwrocie kosztów postępowania, w pkt II sentencji, orzeczono na podstawie art. 64 § 3 w zw. z art. 200 P.p.s.a.