SA/Rz 1025/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. i W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących K. i W. K. solidarnie kwotę 30 zł (trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 1025/03 UZASADNIENIE Decyzją z [...] czerwca 2003r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. nr 46, poz. 543 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta [...] uchylił decyzję Starosty [...] z 2 kwietnia 2003r. nr [...] orzekającej o wysokości i wypłacie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oznaczony jako działka nr 678/9 położonej w D. Odwołanie od decyzji wniósł Zastępca Burmistrza Miasta [...] wywodząc, że działka nr 678/9 nie stanowi drogi publicznej, a jedynie drogę wewnętrzną, zapewniającą dojazd do działek budowlanych, dlatego też art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo wskazał, że zapis art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami przed nowelizacją stanowił, iż działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Po nowelizacji ustawy w miejsce wcześniejszego określenia "drogi" wprowadzono określenie "drogi publiczne". Skoro miejscowy plan ogólny nie określał przebiegu drogi (dz. 678/2) nie ma w świetle obowiązujących przepisów podstaw do przejęcia ww. działki na własność gminy jako drogi publicznej. Powołanie w sentencji art. 98 oraz pouczenie o przejęciu drogi z mocy prawa na rzecz gminy w decyzji Burmistrza z [...].09.1999r. nr [...] jest bezprzedmiotowe. Burmistrz podejmował działania zmierzające do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., ale K. i W. K. nie wyrazili na to zgody. Odwołujący zarzucił też, że Starosta [...] nie zastosował się do zaleceń Wojewody [...] zawartych w decyzji z [...].11.2002r. nr [...], gdyż nie wyjaśnił, czy działka nr 678/2 jest drogą wewnętrzną, czy też drogą publiczną w świetle zapisów miejscowego planu ogólnego miasta D. Stwierdził jedynie, że badanie prawidłowości wydanej przez Burmistrza decyzji podziałowej nie leży w kompetencjach Starosty. Błędne pouczenie o przejściu z mocy prawa nieruchomości zawarte w decyzji podziałowej nie mogło stanowić podstawy do wypłaty odszkodowania. Wojewoda [...] w decyzji z [...].06.2003r. nr [...] stwierdził, że organ I instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji z [...].10.2002r., gdyż materiał dowodowy został jedynie uzupełniony o dokumenty potwierdzające brak przesłanek do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W dacie złożenia wniosku przez K. i W. K. jak również w dacie wydania decyzji przez organ I instancji podstawę prawną odszkodowania stanowił przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. nr 46, poz. 543 ze zm.), po myśli którego za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Organ II instancji stwierdził, że z przedłożonych dokumentów nie wynika, iż powstała z podziału działka nr 678/9 została wydzielona pod drogę publiczną, a art. 98 ust. 1 odnosi się wyłącznie do dróg publicznych, jeżeli z planu zagospodarowania przestrzennego wynika przebieg dróg publicznych na danym terenie. W aktach sprawy nie ma dokumentacji potwierdzających prowadzenia rokowań o ustalenie wysokości odszkodowania. Nie została też wyjaśniona kwestia własności działki powstałej w wyniku podziału, a akta nie zawierają dowodu, że gmina złożyła wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw do działki nr 678/9. Z zalegającego w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej nr 46030 prowadzonej dla tej działki wynika, że stanowi ona własność W. i K. K. na prawach własności ustawowej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący K. i W. K. zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wyjaśnili, że decyzją z [...].09.1999r. Burmistrz Miasta [...] zatwierdził podział działki nr 678 i orzekł na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że powstała działka o nr 678/9 przechodzi z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Skarżący prowadzili korespondencję z gminą o ustalenie wysokości odszkodowania, która nie doprowadziła do uzgodnienia stanowisk. W tej sytuacji skarżący wnioskiem z 14.06.2002r. wystąpili do Starosty o ustalenie odszkodowania. Wskazali też, że podstawą ustalenia wysokości odszkodowania stanowiła wycena nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę, z wysokością której nie zgodził się Burmistrz Gminy. Skarżący zwrócili się o rozpatrzenie skargi, nie wskazując kierunków weryfikacji zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn naprowadzonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwaną dalej w skrócie p.w.u.p., sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone (tak jak niniejsza sprawa) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwanej dalej w skrócie u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwana dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2003r. nr [...], którą uchylono w całości decyzję Starosty [...] orzekającą o wysokości i wypłacie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę dla K. i W. K. na skutek odwołania wniesionego przez Zastępcę Burmistrza Miasta [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez ten organ. Na wstępie należy odnieść się do kwestii odwołania złożonego przez Zastępcę Burmistrza Miasta [...]. Stosownie do art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.- zwana dalej w skrócie usg) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. nr 113, poz. 984), która weszła w życie 27 października 2002r., organami gminy są rada oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Natomiast z art. 31 usg wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Kompetencje te nie zostały rozciągnięte w ustawie na inne podmioty, z tego też względu zastępca wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta nie może samodzielnie, bez upoważnienia właściwego organu reprezentować gminy na zewnątrz i w jej imieniu składać skutecznie oświadczenia woli, czy wnosić środki procesowe, do jakich należy zaliczyć odwołanie w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 29.03.2003r. sygn. akt I SA 720/99 system informacji prawniczej LEX nr 78947). W rozpoznawanej sprawie odwołanie zostało wniesione przez Zastępcę Burmistrza Miasta [...], który działał bez umocowania organu (w aktach administracyjnych sprawy brak stosownego pełnomocnictwa), a organ II instancji nie wezwał o uzupełnienie tego braku. Z tego też względu odwołanie nie mogło wywrzeć określonych skutków prawnych, gdyż nie pochodziło od podmiotu uprawnionego do jego wniesienia. Wykazane naruszenie jest już wystarczającą przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie sposób jednak nie odnieść się i do merytorycznych zagadnień rozpoznawanej sprawy, bowiem postępowanie o odszkodowanie toczy się od 2002r., a zaskarżona decyzja jest kolejną decyzją w sprawie wydaną przez organ II instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem z 14 czerwca 2002r. K. i W. K. skierowanym do Starosty [...] o wypłatę odszkodowania za działkę nr 678/9 wydzieloną pod drogę , której własność z mocy prawa przeszłą na gminę D. We wniosku wyjaśniono, że nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania z gminą, gdyż proponowana przez gminę cena za 1m2 była zbyt niska. Postępowanie o wypłatę odszkodowania za nieruchomości, które z mocy prawa przeszły na własność, gminy powiatu, czy województwa lub Skarbu Państwa jest prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm. zwana dalej w skrócie ugn) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. nr 113, poz. 984). Stosownie do tego przepisu za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej miedzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości uregulowanym w art. 128 do 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu art. 98 ust. 3 ugn wynika więc, że muszą zaistnieć określone warunki, aby można było wydać decyzję o ustaleniu i wypłacie odszkodowania. Po pierwsze musi zostać wydzielona działka gruntu pod drogi publiczne (brzmienie na dzień wydania zaskarżonej decyzji) oraz brak uzgodnienia między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem na rzecz którego przeszła własność wydzielonej działki gruntowej pod drogę. Bezspornym jest, że w rozpoznawanej sprawie podział działki nastąpił ostateczną decyzją ([...].10.1999r.) Burmistrza Miasta [...] z [...] września 1999r. nr [...]. W decyzji tej organ stwierdził, że na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741) działka nr 678/9 o pow. 1661m2 przeszła z mocy prawa na własność gminy miasta D. z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnym postępowaniu na wniosek właściciela. W aktach sprawy znajduje się też wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że właścicielem działki nr 678/9 jest gmina miasto D. (karta nr 5 akt adm. I inst.) W dacie wydawania decyzji o podziale nieruchomości przepis art. 98 ust. 1 miał inną treść niż w dacie wydawania decyzji o wypłacie odszkodowania. Z treści przepisu art. 98 ust. 1 ugn z daty wydania decyzji o podziale nieruchomości wynikało, że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast z ust. 2 tego przepisu wynikał obowiązek złożenia wniosku przez wójta, burmistrza albo prezydent miasta. o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy do działek gruntu wydzielonych pod drogi. Zatem w dacie orzekania o podziale nieruchomości i wydzielenia ich pod drogi prawo do odszkodowania nie było ograniczone do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Zmiana treści ust. 1 art. 98 ugn, polegająca na wprowadzeniu wyrażenia "drogi publiczne" została wprowadzona ustawą z 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. nr 6, poz. 70) i weszła w życie 15 lutego 2000r. Należy zauważyć, że decyzja o podziale nieruchomości Burmistrza Miasta [...] stała się ostateczna 4.10.1999r. i w tej dacie powstało po stronie skarżących prawo do wypłaty odszkodowania. Dopiero po 15.02.2000r. prawo do odszkodowania zostało uwarunkowane przejęciem wydzielonych działek gruntowych pod drogi publiczne. Zmiana ust. 1 poprzez wprowadzenie odszkodowania za drogi publiczne nie pozbawiła skarżących prawa do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa pod drogę. Podkreślenia wymaga zmiana art. 129 ugn wprowadzona ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 141, poz. 1492), polegająca na dodaniu ustęp 5 do tego artykułu. W myśl tego przepisu starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124-126, a także w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten wprowadza zasadę wypłaty odszkodowania w sprawach wymienionych w tym przepisie, do których między innymi został zaliczony art. 98 ust. 3 ugn, czyli sytuacja objęta zaskarżoną decyzją. Sąd nie podziela argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji, nakazującej Staroście [...] badanie publicznego charakteru drogi w kontekście ustaleń w planie zagospodarowania przestrzennego. Zalecenia te wykraczają poza zakres postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania, a nadto nie są wystarczającą przesłanką do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy dysponował materiałem dowodowym, łącznie z wyceną nieruchomości sporządzoną przez biegłego, pozwalającym orzec merytorycznie w sprawie o wypłatę odszkodowania. Sąd nie podziela też stanowiska organu odnośnie braku protokołu uzgodnień o wysokości należnego odszkodowania, bowiem w aktach sprawy są pisma, z których jednoznacznie wynika, że właściciele gruntu prowadzili z Burmistrzem [...] rokowania w zakresie uzgodnienia wysokości odszkodowania, które zakończyły się niepowodzeniem. Ustawa nie wprowadza obowiązku sporządzenia protokołu, warunkiem prowadzenia postępowania jest brak uzgodnień. W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że nie doszło do uzgodnienia wspólnego stanowiska o wysokości odszkodowania. W aktach sprawy znajduje się jeszcze jedna decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2002r. nr [...], w której przyczyny uchylenia wcześniejszej decyzji Starosty [...] z [...].08.2002r. nr [...] orzekającej po raz pierwszy o wysokości i wypłacie odszkodowania dla skarżących i motywy uchylenia decyzji organu I instancji były takie same jak w zaskarżonej decyzji. W kontekście wyżej przedstawionych uwag o braku przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, że przyczyniło się to do wydłużenia postępowanie. Za przyczynę taką nie można uznać zmiany art. 98 ust. 1 ugn polegającą na wprowadzeniu określenia "drogi publiczne". W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni uwagi zawarte w niniejszym wyroku, a w szczególności, że postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest postępowaniem odrębnym niż postępowanie o podział nieruchomości i rządzi się swoimi zasadami wyżej opisanymi. Wyżej wymienione naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a