SA/Rz 1112/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ Asesor WSA Magdalena Józefczyk Protokolant: ref.-staż. Dorota Wolak po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia pomiaru natężenia oświetlenia sztucznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] oraz z dnia [...] października 2001 r., nr [...]; II. stwierdza nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...]; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej A. S.A. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. stwierdza, że decyzje objęte punktem I i II nie podlegają wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku. SA/Rz. 1112/02 U Z A S A D N I E N I E Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] maja 2002 r. Nr. [...], po rozpatrzeniu odwołania A. Spółka Akcyjna od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].03.2002 r. znak; [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia pomiaru stężenia oświetlenia sztucznego – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W podstawie prawnej decyzji powołał przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że pomiary natężenia oświetlenia sztucznego na stanowisku pracy zostały wykonane w dniu 8 maja 2001 roku przez T. T. pracownika sekcji Zasilania Elektromagnetycznego przewozów Towarowych A. S.A. nie posiadającego uprawnień do tego rodzaju badań tj. upoważnienia wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Wobec stwierdzenia braku badań w zakresie szkodliwego działania dla zdrowia w środowisku pracy wydał nakaz przeprowadzenia tego rodzaju badania tj. pomiaru przeprowadzenia pomiaru natężenia oświetlenia sztucznego zakreślając termin do dnia 31 lipca 2002 r. Jako podstawę prawną wskazał przepis art. 27 ust. 1, art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej /Dz. U. z 1998 r. Nr 90 poz. 575 ze zm./, § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 9 lipca 1996 r. w sprawie badań pomiarów i czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy /Dz. U. Nr 86 poz. 3894/, § 26 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy /Dz.U Nr 129 poz. 844 oraz art. 104 k.p.a./. W odwołaniu do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego odwołujący A. Spółka Akcyjna podniosła, że wykonane pomiary natężenia oświetlenia zostały wykonane przez osobę uprawnioną do wykonania tego rodzaju pomiaru, natomiast podnoszony zarzut braku uprawnień nie znajduje potwierdzenia w powołanych przepisach, gdyż oświetlenie jeżeli nie wiążę się z promieniowaniem optycznym nie jest czynnikiem szkodliwym, a tylko uciążliwym i do tego rodzaju oświetlenia nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy z dnia 9.07.1996 r. /Dz. U. Nr 86, poz. 394/. Rozpoznając odwołanie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie uwzględnił odwołania i wyjaśnił, że badania środowiska pracy mają znaczenie szczególne i swoją specyfikę, stanowią ważny element w dziedzinie ochrony zdrowia pracowników i zapobiegania chorobom zawodowym i innym chorobom związanym z warunkami pracy. Dlatego też muszą podlegać określonym wymaganiom. W § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy z dnia 9.07.1996 r. /Dz. U. Nr 86, poz. 394/ określono laboratoria, które mogą takie badania wykonać. Wśród nich wymieniono laboratoria upoważnione przez wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Wiarygodność tych badań i pomiarów musi być niepodważalna a sposób ich dokonywania musi uwzględniać aspekt zdrowotny a nie tylko bezpieczeństwo pracy. Zatem Inspekcja Sanitarna może uznawać badania i pomiary przeprowadzone tylko przez wyszczególnione w w/w rozporządzeniu laboratoria. Pomimo, że sztuczne oświetlenie nie jest wymienione w wykazie czynników szkodliwych dla zdrowia, zawartym w/w rozporządzeniu jednak wykaz ten zawiera jedynie te czynniki, dla których Międzyresortowa Komisja ds. Najwyższych Dopuszczalnych Stężeń i Natężeń Czynników Szkodliwych dla Zdrowia w Środowisku Pracy, funkcjonująca na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28.05.1996 r. opracowała odpowiednie NDS i NDN. Nadal obowiązująca jest natomiast Polska Norma PN-80/Z-08052, która definiuje niebezpieczne i szkodliwe czynniki występujące w procesie pracy. W p. 2.2 dotyczącym podziału fizycznych niebezpiecznych i szkodliwych czynników występujących w procesie pracy wymienia ona także oświetlenie i niektóre jego cechy. Z informacji otrzymanych od Głównego Inspektora Sanitarnego wynika, że w obecnie w nowelizowanym wykazie czynników szkodliwych dla zdrowia pracowników zostały wprowadzone /odpowiednie NDN oświetlenia sztucznego, oparte na światowych wynikach badań, wskazujących na szkodliwość niektórych składowych widma świetlnego/. Zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o normalizacji, obowiązek stosowania norm może dotyczyć jednej normy lub jej części, a także grupy norm. W związku z tym zapis dotyczący wykonywania pomiarów oświetlenia zgodnie z Polskimi Normami w § 26 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy /Dz. U. Nr 129, poz. 844/ należy traktować jako wprowadzenie obowiązku stosowania całej grupy norm, a więc również normy PN-80 Z-08052. Istnieją również wątpliwości, czy zostały zainstalowane właściwe źródła światła. Z zapisów dokonanych przez przedstawicieli Powiatowego Inspektora Sanitarnego w protokole kontroli z dnia 05.10.2001 r. stwierdzono, że w pomieszczeniach Naczelnika Sekcji [...] zainstalowane jest oświetlenie rtęciowe. Wg opinii Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu oświetlenie rtęciowe ze względów higienicznych /szkodliwość/ stosowane między innymi jako oświetlenie zewnętrzne, jajko oświetlenie gdzie występuje duże zapylenie, w wysokich halach produkcyjnych, w pomieszczeniach hodowlanych, cieplarniach. W świetle powyższego oświetlenie należy traktować na równi z oceną innych czynników szkodliwych jak pył, związki toksyczne, hałas, drgania mechaniczne itd. W ocenie organu odwoławczego wydanie przez organ I-szej instancji decyzji zobowiązującej pracodawcę do wykonania pomiarów natężenia oświetlenia elektrycznego przez laboratorium posiadające odpowiednie upoważnienie wojewódzkiego inspektora sanitarnego znajduje uzasadnienie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący A. Spółka Akcyjna wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację jak w odwołaniu a nadto zostało podniesione, że wbrew twierdzeniom organu T. T. posiadał uprawnienia do dokonania pomiarów natężenia światła sztucznego, a same pomiary wykonane zostały zgodnie z Polską Normą PN-84/E-02033. Natomiast brak jest jakichkolwiek podstaw, aby od osoby wykonującej powyższe pomiary domagać się upoważnienia Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego ponieważ tego rodzaju upoważnienie wymagane jest w przypadkach wykonywania badań dotyczących oświetlenia jeżeli wiąże się z promieniowaniem optycznym. Powoływany przez organy sanitarne § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy z dnia 9 lipca 1996 r. /Dz. U. 86 poz. 394/ nie może mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania. Określa on bowiem podmioty uprawnione do przeprowadzania badań czynników szkodliwych /m. in. laboratoria upoważnione przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego/. Natomiast światło elektryczne sztuczne nie jest czynnikiem szkodliwym, ponieważ nie jest wymienione w Rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 17.05.1998r w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy /Dz. U. z 1998 r. Nr 79 poz. 513/. W cenie skarżącej organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji błędnie powołuje się na przepis art. 19 ustawy o normalizacji i § 26 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26.09.1997 r. w sprawie ogólnych przepisów BHP oraz Polską Normę PN-80/2-08052. Z treści art. 19 Ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. /Dz. U. z 1995 r. Nr 95 poz. 471 ze zm./ o normalizacji wynika, że obowiązek stosowania Polskich Norm istnieje wtedy, gdy wynika to z rozporządzeń właściwych ministrów, w szczególności gdy dotyczą ochrony życia, zdrowia, mienia, bezpieczeństwa pracy i użytkowania, ochrony środowiska, wyrobów zamawianych przez organy państwowe, a także wtedy, gdy normy zostały powołane w ustawach: przy czym obowiązek stosowania normy może dotyczyć grupy norm, jednej normy lub jej części /pełnego lub ograniczonego zakresu stosowania normy/. Zgodnie z § 26 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26.09.1997 r. w sprawie ogólnych przepisów BHP wynika, że w pomieszczeniach pracy niezależnie od oświetlenia dziennego winno znajdować się oświetlenie elektryczne o parametrach zgodnymi z Polskimi Normami. Z w/w aktów prawnych nie wynika aby oświetlenie można było zaliczyć do czynników szkodliwych. Powoływana przez organ drugiej instancji norma PN-80/2-08052 nie znajduje się obecnie w żadnym akcie prawnym określającym lub zawierającym wykazy obowiązujących Polskich Norm. Przede wszystkim nie wymienia jej Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 01.12.1998 r. w sprawie obowiązku stosowania niektórych Polskich Norm, dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy /Dz. U. Nr 148 poz. 974/. Gdyby nawet ta norma była obowiązująca, to nie mogłaby ona definiować pojęcia niebezpiecznych i szkodliwych czynników występujących w procesie pracy . Art. 3 ust. 2 Ustawy o normalizacji określa co może zmieniać Polska Norma: wymagania, metody badań, metody i sposoby wykonywania innych czynności w szczególności bezpieczeństwa pracy, ochrony życia, zdrowia, mienia, środowiska, podstawowe cechy jakościowe wspólne dla asortymentów wyrobów, głównych parametrów, wymiarów itp., projektowania obiektów budowlanych, metod wykonywania i odbioru dokumentacji technicznej. Wprawdzie art. 19 ust. 3 w/w ustawy stwierdza, że Polskie Normy określają powszechnie używane pojęcia, nazwy, oznaczenia i symbole ale mogą one dotyczyć jedynie podstawowych cech jakościowych asortymentów, bezpieczeństwa pracy i użytkowania ochrony życia zdrowia środowiska, głównych parametrów, projektowania obiektów budowlanych, dokumentacji technicznej itp. Definicja czynników szkodliwych i niebezpiecznych nie mieści się więc w pojęciu Polskiej Normy. Niezależnie od w/w argumentacji treść § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy z dnia 9 lipca 1996 r. /Dz. U. 86 poz. 394/ wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 227 § 2 k.p., ponieważ Minister Zdrowia i Opieki Społecznej nie był upoważniony do określenia podmiotów uprawnionych do wykonywania badań i pomiarów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271/. Kontrola natomiast tegoż Sądu sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269/, przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia /art. 135 ustawy/. Przedmiotem skargi jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie nakazu przeprowadzenia pomiaru stężenia oświetlenia sztucznego wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1, art. 36 ust.1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej /Dz. U. z 1998 r. Nr 90 poz. 575 ze zm./, § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 9 lipca 1996 r w sprawie badań pomiarów i czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy/Dz. U. Nr 86 poz. 3894/, § 26 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy /Dz. U. Nr 129 poz. 844/. Stosownie do art. 37 ustawy z dnia z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej /Dz. U. z 1998 r. Nr 90 poz. 575 ze zm./ w postępowaniu przed organami Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to w niniejszej sprawie, że przed wydaniem decyzji o nakazie przeprowadzenia pomiaru natężenia oświetlenia sztucznego inspektor sanitarny winien zastosować się do zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego /art. 6, art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a./. Z postanowień tych wynika, że organy administracji publicznej działają na postawie przepisów prawa i wszczęcie postępowania z urzędu powinno zawierać pisemną formę sprowadzająca się do wskazania zakresu przeprowadzenia kontroli w/w zakładzie. Postępowanie winno być przeprowadzone natomiast z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, iż organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 61 § 1 art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z wyżej cytowanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego organy orzekające w sprawie zobowiązane są przed wydaniem decyzji zawiadomić podmiot do którego decyzja jest adresowana o wszczęciu postępowania jeśli jest ono prowadzone z urzędu i wskazać zakres jakiego ono ma dotyczyć /art. 61 § 1 k.p.a./. Niezależnie od w/w zasady organ zobowiązany jest do przestrzegania zasady dążenia do prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. obligującej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje aby przed podjęciem decyzji w sprawie w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Celem bowiem każdego postępowania dowodowego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, aby jej załatwienie opierało się na udowodnionych faktach i aby do tych faktów zostały zastosowane właściwe normy prawne. Organ orzekający w sprawie ma prawo z mocy art. 80 k.p.a. do swobodnej oceny dowodów jednakże aby ocena ta nie została uznana za dowolną, materiał dowodowy winien być zebrany w sposób wyczerpujący, ocena musi opierać się na materiale dowodowym a poczynione ustalenia muszą znaleźć pokrycie w dowodach. Ocena dowodów winna przy tym odpowiadać wymogom wiedzy, logiki i doświadczeniu życiowemu, oraz winna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Wymogi wyżej wymienione nie zostały spełnione w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. W sprawie będącej przedmiotem skargi organ I instancji z pominięciem w/w zasad postępowania i sprawę rozpoznał w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria pomijając w zupełności w/w zasady tj. nie przeprowadzając żadnego postępowania wydał decyzję, tym samym naruszył zasadę równości procesowej stron. Organ II instancji natomiast w uzasadnieniu decyzji powołał się na postępowania zakończone decyzją ostateczną z dnia [...].10.2001 r Nr [...], która dotyczyła innego zakresu sprawy. W/w uchybienia stanowią przyczynę uchylenia decyzji obu instancji w oparciu o art. art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270/. Niezależnie od w/w uchybień Sąd stwierdził, że w granicach tej sprawy zapadły dodatkowo decyzje: - Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].10.2001 r. nr [...] oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2002 r nr [...], które to decyzje w ocenie Sądu naruszają prawo i z mocy art. 135 § 1 wymienionej ustawy wyeliminował je z obrotu prawnego. I tak, decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].10.2001 r. nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 9 lipca 1996 r. w sprawie badań pomiarów i czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy /Dz. U. Nr 86 poz. 3894/, gdyż jak słusznie zauważa skarżący w swoim odwołaniu rozporządzenie to adresowane jest do badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy a nie czynników uciążliwych w środowisku pracy. W wykazie dołączonym do w/w rozporządzenia światło sztuczne nie jest zaliczone do czynników szkodliwych w środowisku pracy. Decyzja natomiast Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania /art. 16 § 1 k.p.a./. W/w decyzja wzrusza decyzję ostateczną Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].10.2001 r. nr [...] w zwykłym trybie i umarza postępowanie w oparciu o art. 105 k.p.a. Tego rodzaju procedowanie organu narusza zasadę trwałości decyzji ostatecznej. Zmiana treści decyzji ostatecznej może być dokonana jedynie w wypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest równoznaczne z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Tak więc organ nie miał żadnych podstaw prawnych do zmiany decyzji ostatecznej Inspektora Sanitarnego z dnia [...].10.2001 r. nr [...] w zwykłym trybie i umorzenia postępowania w tym zakresie, czyniąc to naruszył w sposób rażąco przepisy postępowania administracyjnego /art. 16 § 1 k.p.a./ i obligowało to Sąd z mocy art. 135 ustawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o art. art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270/. Zwrot kosztów postępowania znajduje uzasadnienie w treści art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm./ w zw. z art. 97 § 2 Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271/. Określenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, znajduje wsparcie w art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.