SA/Rz 138/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala Po rozpatrzeniu wniosku A. W., działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 142 i art. 216 w zw. z art. 229 i art. 233 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami [ Dz.Ust. Nr 115 poz. 741 ] oraz art. 137 ust. 37 ustawy z dnia 24.07.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej -w związku z reformą ustrojową państwa [ Dz.Ust. Nr 106 poz. 668 ] i art. 104 kpa Starosta Powiatowy [...] decyzją z dnia [...].12.1999 r. nr [...] odmówił zwrotu na rzecz wnioskodawczym działek nr nr 238 i 248 położonych w P. W związku z odwołaniem A. W. od tej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].04.2000 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatowego z dnia [...].12.1999 r. Na skutek skargi wnioskodawczym na tę ostatnio wymienioną decyzję Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8.04.2002 r. sygn.akt SA/Rz 891/00 uchylił decyzję organu II instancji w części dotyczącej dz.nr 238, oddalając skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wymienionego wyroku Sąd podniósł, iż w momencie wydania zaskarżonej decyzji dz.nr 238 pozostawała w trwałym zarządzie Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych, co w świetle regulacji zawartej w art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie mogło tamować możliwości ubiegania się przez A. W. o zwrot przedmiotowej nieruchomości, a poza tym iż kluczowym problemem dla rozstrzygnięcia w tym zakresie sprawy pozostawało ustalenie czy istniejące na niej obiekty są rodzajowo jednorodne z celem dla którego nieruchomość ta zastała wywłaszczona określonym w decyzji wywłaszczeniowej, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy. Po raz kolejny rozpoznając sprawę w tym zakresie Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9a, art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami [ t.jedn. Dz.Ust. Nr 98 poz. 1071 z późn.zm. ] decyzją z dnia [...].12.2002 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach swojej decyzji Wojewoda podniósł, iż w świetle zebranego w sprawie materiału brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia czy przedmiotowa działka została zabudowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Z akt sprawy wynika bowiem jedynie, że jej zabudowa została dokonana prze WBGiTR, z czego można wyciągnąć wniosek, iż inwestycje zrealizowane na przedmiotowej nieruchomości nie zostały dokonane na podstawie stosownych pozwoleń budowlanych. Uprawniałoby to dalej idący wniosek, iż na dz.nr 238 nie został zrealizowany cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Faktyczne bowiem wybudowanie przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych na tej nieruchomości domku letniskowego służącego jedynie pracownikom byłego WBGiTR dla celów socjalnych, nie może być utożsamiane z planowaną w chwili wywłaszczenia realizacją stanicy wodnej, która z natury rzeczy jest obiektem przeznaczonym do powszechnego użytku, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, iż z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpiło Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Powiatowy Komitet Kultury Fizycznej i Turystyki. Nie mniej jednak dalej wywodzi Wojewoda, iż nawet jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, nie jest wystarczające dla orzeczenia o jej zwrocie na rzecz poprzedniej właścicielki. Jak bowiem wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dz.nr 238 stanowiąca w chwili wystąpienia przez wnioskodawczynię o jej zwrot własność Skarbu Państwa i pozostająca wówczas w trwałym zarządzie Wojewódzkiego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych stała się z mocy prawa własnością Województwa [...] { vide : decyzja Wojewody [...] z dnia [...].02.2000 r. nr [...] }. W dniu 28.09.2001 r. Województwo [...] aktem notarialnym Rep. A nr [...] sprzedało przedmiotową działkę Zarządowi [...] Związku Sportowego w R., co uwidocznione zostało w KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. Oznacza to, że nieruchomość ta obecnie stanowi własność osoby trzeciej. Wprawdzie fakt sprzedaży nieruchomości w toku postępowania o jej zwrot jest wysoce naganny i może stanowić o odpowiedzialności odszkodowawczej podmiotu, który ją zbył z pominięciem roszczeń uprzedniego właściciela, to jednak aktualnie nie można pomijać skutków prawnych wywołanych sprzedażą tej nieruchomości, a tym samym orzekać o jej zwrocie. Podkreślić bowiem należy, że działka ta stanowi obecnie własność [...] Związku Sportowego w R., a nie własność podmiotów publicznoprawnych tj. Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Z cała stanowczością bowiem podkreślić należy, iż możliwość orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprzedniego właściciela istnieje tylko wówczas gdy w chwili rozstrzygania sprawy nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Sprzedaż takiej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej stanowi zatem negatywną przesłankę dla uwzględnienia roszczeń zwrotowych uprzedniego jej właściciela, z uwagi choćby na niewykonalność decyzji stanowiącej o zwrocie takiej nieruchomości. Stanowisko potwierdzające brak możliwości orzekania o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, ze względu na istnienie przeszkody prawnej, polegającej na zbyciu tej nieruchomości na rzecz osób trzecich, wyrażone zostało zarówno w aktualnym orzecznictwie Sądu Najwyższego { vide : wyrok z dnia 8.10.1998 r. sygn.akt III RN 25/98 publ. Prokuratura i Prawo 1999/1/53 } jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego { vide : wyrok z dnia 17.08.1998 r. sygn.akt IV SA 615/97, wyrok z dnia 11.08.1998 r. sygn.akt IV SA 1687/96 i wyrok z dnia 16.01.1998 r. sygn.akt IV SA 512/96 niepublikowane }, a także w piśmiennictwie prawniczym { por. Gerard Bieniek - Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami - ZCO Zielona Góra 2000 - Wyd. II t. II str. 197 oraz Tadeusz Woś -Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości Wyd. Prawnicze PWN Warszawa 1998 str. 200 }. Wobec zatem zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych, uzasadniony jest pogląd, że nawet jednoznaczne ustalenie zbędności tej nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia, nie pozwalałoby na orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz poprzedniej właścicielki. Główną i wystarczającą przyczyną stanowiącą o negatywnym dla wnioskodawczym rozstrzygnięciu sprawy, jest bowiem sprzedaż nieruchomości na rzecz osoby trzeciej. Z tych właśnie powodów uzasadniona jest odmowa zwrotu na rzecz wnioskodawczym nieruchomości oznaczonej jako dz.nr 238. Decyzję tę zaskarżyła skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. W. zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce gruntami w związku ze zlekceważeniem faktu, iż zamiast ogólnodostępnego ośrodka stanicy wodnej wybudowano ośrodek wypoczynkowy służący jedynie pracownikom Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych jako jednostki Marszałka Województwa [...] oraz przez pominiecie okoliczności świadczącej o tym, że pomimo upływu okresu znacznie przekraczającego 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna na przedmiotowej działce nie rozpoczęto żadnych prac związanych z budową stanicy wodnej, a także art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że zawarta w dniu 28.09.2001 r. umowa przeniesienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Województwo [...] na rzecz Zarządu [...] Związku Sportowego w R. uniemożliwia jej zwrot, podczas gdy prawo stanowi, że byłoby to przeszkodą tylko wówczas, gdyby przeniesienie własności nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed dniem 1.01.1998 r. W oparciu o te zarzuty skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając skargę A. W. wywodzi, iż w przedmiotowej sprawie Wojewoda realizując wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.04.2002 r. sygn.akt SA/Rz 891/00 jednoznacznie stwierdził istnienie przesłanek do zwrotu objętej postępowaniem nieruchomości wynikających z art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Inwestycja wykonana została bez stosownych pozwoleń na budowę, co oznacza że na dz.nr 238 nie został zrealizowany cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wybudowanie przez WBGiTR domku letniskowego służącego jedynie pracownikom byłego WBGiTR nie może być utożsamiane z planowaną w chwili wywłaszczenia budową stanicy wodnej. Pomimo dokonania tego typu ustaleń odmówiono wnioskodawczym zwrotu przedmiotowej działki, uzasadniając powyższe brakiem możliwości realizacji roszczeń wnioskodawczym z uwagi na nie pozostawanie tej nieruchomości w dyspozycji jednostki samorządu terytorialnego, gdyż Województwo [...], które z mocy prawa stało się następcą prawnym Skarbu Państwa zbyło ją na rzecz Zarządu [...] Związku Sportowego w R. Taka sytuacja pozostaje w rażącej sprzeczności z postanowieniami art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który pozwala na odmowę zwrotu tylko w przypadku, gdy przeniesienie własności na rzecz osoby trzeciej nastąpiło przed wejściem w życie ustawy tj. przed dniem 1.01.1998 r. Z okoliczności sprawy wynika, że Województwo [...] własność tej nieruchomości przeniosło aktem notarialnym z dnia 28.09.2001 r. , co powoduje nieważność tej czynności z mocy prawa. Organ orzekający nazwał ten fakt wysoce nagannym, ale przeszedł nad tym do porządku dziennego. W ocenie skarżącej jest to postępowanie nie tylko wysoce naganne, ale zasługuje na wyjątkowe potępienie, gdy organ administracji łamie prawo. Samorząd Województwa podejmując uchwałę o sprzedaży przedmiotowej nieruchomości i wiedząc że toczy się postępowanie o jej zwrot działał w wyjątkowo złej wierze, albowiem o toczącym się postępowaniu był informowany za pośrednictwem swojej jednostki tj. Biura Geodezji i Terenów Rolnych, a wcześniej przez WBGiTR. Orzekający w tej sprawie Wojewoda sankcjonuje takie postępowanie. Można z tego wyprowadzić wniosek, że w każdym przypadku organ administracji mógłby pozbyć się nieruchomości, o której zwrot ubiega się poprzedni właściciel, przez jej sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste i wówczas każde postępowanie administracyjne dotyczące zwrotu kończyłoby się decyzją odmowną. Z całą pewnością można stwierdzić, że na pewno nie taka była intencja ustawodawcy i trudno w praworządnym państwie dopuścić do takiej interpretacji przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodając ponadto iż podstawą nie uwzględnienia wniosku A. W. był nie art. 229 ustawy o gospodarce gruntami, ale fakt braku dyspozycji tą działką przez Skarb Państwa czy organy samorządu terytorialnego. Poza tym Wojewoda podnosi, iż wbrew stanowisku skarżącej fakt przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości w toku postępowania zwrotowego nie powoduje nieważności tej czynności prawnej z mocy samego prawa, a unieważnienia zawartej w tym przypadku umowy dochodzić ewentualnie można na drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje : Przedmiotem oceny w badanej sprawie pozostaje legalność decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2002 r., stanowiącej o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.1999 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako dz.nr 238, położonej w P. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy wywodzi, iż możliwość pozytywnego odniesienia się do wniosku skarżącej o zwrot przedmiotowej działki tamuje fakt, iż nie pozostaje ona w dyspozycji Skarbu Państwa ani też organów samorządu terytorialnego, albowiem jej prawo własności w drodze umowy sprzedaży, sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 28.09.2001 r. Repertorium A nr [...] z r. 2001, zostało przeniesione przez Województwo [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] -Zarządu [...] Związku Sportowego w R. a to wyklucza ewentualność jej zwrotu z tej choćby przyczyny, iż prawa do niej nabyła osoba trzecia, a decyzja uwzględniająca żądania skarżącej w tej sytuacji byłaby niewykonalna. Owe przeszkody, jako możliwe do ominięcia na drodze postępowania administracyjnego, kwestionuje A. W., odwołując się do zapisu zawartego w art. 229 ustawy o gospodarce gruntami, który w jej ocenie jako negatywna przesłanka dla roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości odnosi się jedynie do zmiany jej statusu określonego przepisami prawa rzeczowego, jeżeli nastąpiła ona przed dniem 1.01.1998 r. Rozstrzygnięcie zatem tak zarysowanej kontrowersji stanowi kluczowy dla wyniku sprawy problem. Podejmując się próby jego rozwiązania na wstępie należy zauważyć, iż w aktualnym stanie prawnym istnieje w dalszym ciągu luka prawna dotycząca sfery wzajemnych powiązań pomiędzy cywilno - prawną instytucją własności, a administracyjno - prawną instytucją zwrotu uprzednio wywłaszczonej nieruchomości. Dotyczy to braku regulacji umożliwiającej rozwiązanie konfliktu interesów na linii właścicielskich uprawnień Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, wyrażających się w możliwości rozporządzania przedmiotem przynależnego im prawa własności, a uprawnieniami poprzedniego właściciela tej nieruchomości zmierzającymi w kierunku obligatoryjnego jej zwrotu, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Ów konflikt wyraźnie przybiera na ostrości w sytuacji takiej z jaką mamy do czynienia w badanej sprawie, kiedy to prawo własności tej nieruchomości zostało już przeniesione na rzecz osoby trzeciej. Jest bowiem rzeczą oczywistą, iż osobie tej przysługują wyłączne prawa do tej nieruchomości i jakakolwiek nią dyspozycja w drodze aktu administracyjnego godziłaby w sposób nieuprawniony w jej interesy i jak słusznie zauważa organ byłaby niewykonalna. Prowadzi to do w pełni uprawnionej konstatacji, iż nie może zostać zwrócona uprzednio wywłaszczona nieruchomość, nawet przy spełnieniu prawem przewidzianych przesłanek do dokonania jej zwrotu, jeżeli w dacie orzekania o powyższym jej właścicielem nie jest Skarb Państwa lub jakakolwiek jednostka samorządu terytorialnego. Oznacza to, że jeżeli wymienione podmioty zbyły ją innej osobie prawnej lub fizycznej, nieruchomość ta nie będzie mogła być zwrócona na rzecz poprzedniego właściciela, czy też jego następców prawnych. Tego rodzaju stanowisko jest wynikiem wykładni systemowej zgodnie z którą w przypadku zbycia prawa własności mającej podlegać zwrotowi nieruchomości na rzecz osoby trzeciej nawet w toku postępowania administracyjnego nie budziło i nie budzi kontrowersji zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie. Poglądy tam zaprezentowane ilustrują wywody zawarte w przytoczonych przez organ orzeczeniach Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w powołanej literaturze przedmiotu. Tytułem ich uzupełnienia przytoczyć można obecnie zaprezentowane w doktrynie i w pełni z nimi zbieżne stanowisko Tadeusza Wosia { vide : Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości -Wydawnictwo Prawnicze - Lexis Nexis - Warszawa 2004 str. 230 i nast. }. W tym kontekście na uwzględnienie nie zasługuje podniesiony w skardze zarzut, odwołujący się do regulacji zawartej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego bowiem co zostało wyżej powiedziane wynika, iż jest to regulacja jedynie fragmentaryczna o charakterze normy intertemporalnej, dotycząca li tylko sytuacji gdy roszczenie o zwrot odnosi się do nieruchomości sprzedanej przed dniem 1.01.1998 r. lub nieruchomości na której przed tą datą ustanowiono prawo wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Inną natomiast kwestią leżącą poza sferą kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje problem ważności opisanej wyżej umowy notarialnej, która wbrew poglądom skarżącej nie traci tego waloru z mocy samego prawa. Nie mniej jednak ubocznie w tym miejscu należy zauważyć, iż dyspozycja dotykająca prawa własności nieruchomości uprzednio wywłaszczonej, objętej postępowaniem administracyjnym o jej zwrot i to w toku tego postępowania, z jednoczesnym zapewnieniem iż nieruchomość ta nie jest obciążona, narusza porządek prawny { pośrednio art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami }, godzi w interes prawny zainteresowanego, uniemożliwiając mu dochodzenie swoich roszczeń i jej legalność może być zakwestionowana na drodze postępowania cywilnego, a także ewentualnie poszkodowany może dochodzić z tego tytułu odszkodowania też w reżimie ukształtowanym przez przepisy prawa cywilnego przed sądem powszechnym, czemu już uprzednio Naczelny Sąd Administracyjny dał wyraz w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 8.04.2002 r. sygn.akt SA/Rz 891/00. Pewne zastrzeżenia, jakkolwiek pozostaje to także poza granicami przedmiotowymi badanej sprawy, można zgłosić również w odniesieniu do decyzji Wojewody z dnia [...].02.2000 r. nr [...] stanowiącej o nabyciu przez Województwo [...] własności przedmiotowej działki, zwłaszcza w kontekście zapisu zawartego w art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym nabycie własności nieruchomości w trybie art. 60 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13.10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie może naruszać praw osób trzecich, a z tz. " rozdzielnika " zamieszczonego w tej decyzji zdaje się wynikać, że skarżąca nie brała udziału w zakończonym nią postępowaniu administracyjnym, co jest tym bardziej zaskakujące, że w momencie jej wydania postępowanie o zwrot przedmiotowej działki było już w toku. Nie mniej jednak okoliczność ta w związku ze zbyciem przedmiotowej nieruchomości w ramach obrotu cywilno - prawnego na rzecz osoby trzeciej, nie może mieć bezpośredniego wpływu na wynik rozstrzyganej sprawy. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2000 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1270 ] w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1271 z późn.zm. ], należało orzec jak w sentencji.