SA/Rz 1399/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. B. koszty postępowania sądowego w kwocie 10 zł (dziesięć złotych). SA/Rz 1399/03 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi P. B. reprezentowanego przez pełnomocnika M. B. /ojca skarżącego/ jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2003 r., Nr [...] utrzymująca w mocy zaskarżoną odwołaniem P. B. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].07.2003 r., nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy garażu usytuowanego we wschodniej granicy działki nr 1899 obręb [...] przy ul. M. w R. Wskazaną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ ten przytoczył, że decyzją z dnia [...].07.1979 r., Nr [...] Prezydent Miasta [...] udzielił K. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z warsztatem usługowym na działce położonej przy ul. M. w R. Zgodnie z projektem technicznym budynku objętego pozwoleniem na budowę w części przyziemia przewidziano wykonanie pomieszczenia garażowego. Pomieszczenie garażowe uwidocznione również zostało na planie zagospodarowania działki, stanowiącym załącznik do w/w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na to, że garaż nie był realizowany jako odrębny obiekt, lecz jest jednym z pomieszczeń objętego w/w pozwoleniem na budowę obiektu, tym samym nie był oznaczony na planie zagospodarowania. Oznaczono projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny z warsztatem usługowym jako całość. Skoro zatem objęty wnioskiem P. B. garaż wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę, brak było podstaw do podjęcia działania w tym przedmiocie przez organ nadzoru budowlanego. Urząd Miejski [...] potwierdził przyjęcie zgłoszenia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z warsztatem usługowym. Tym samym prowadzone w tej sprawie postępowanie należało umorzyć. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...].07.1979 r., Nr [...] była badana także w trybie nadzwyczajnym. Otóż decyzją z dnia [...].01.1998 r., Nr [...] Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...].07.1979 r. o pozwoleniu na budowę. Decyzję Wojewody utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].05.1998 r., Nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19.10.2000 r., sygn. akt IV SA 1103/98 oddalił skargę P. B. na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dołączony do odwołania wyrys z mapy zasadniczej nie dotyczy udzielonego K. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z warsztatem usługowym, nie może więc stanowić dowodu w sprawie. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie, skarżący P. B. wniósł o unieważnienie zaskarżonej decyzji z dnia [...].09.2003 r. i zarzucił, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Uściślając ten zarzut wyjaśnił, że w załączniku graficznym do decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].05.1979 r., nr [...] ustalającej miejsce i warunki lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią warsztatową na działce 1210/1 – wrysowano linię rozgraniczającą w odległości 6m od ul. M., ale nie zaznaczono budynku garażu. Budynek garażowy nie jest również graficznie zaznaczony na wyrysie z mapy zasadniczej R.-W. obrys [...], skala 1:1000 z roku 1980. W tejże decyzji nie ma zapisu odnoszącego się do garażu usytuowanego we wschodniej granicy działki inwestora K. P. Także w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.09.2000 r., SA 1103/39, nie ma zapisu odnoszącego się do garażu i jego usytuowania. W konkluzji stwierdził, że garaż został wybudowany samowolnie. Garaż ten nie jest również uwidoczniony w załączniku graficznym Nr [...] do informacji o terenie dla B. B. z dnia 13.08.1980 r. Dodał, że garaż jest dobudowany do budynku mieszkalnego. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko i motywy wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga P. B. jest zasadna z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Przedmiotowa skarga wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie w dniu 18.09.2003 r. Z dniem 1.01.2004 r. zostały zniesione ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w ich miejsce utworzono wojewódzkie sądy administracyjne, które są sądami orzekającymi w pierwszej instancji /art. 85 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., nazwanej dalej przepisami wprowadzającymi/. Art. 97 § 1 w/w ustawy stanowi, że sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a. Przedmiotowa sprawa nie została rozpoznana do dnia 1.01.2004 r., zatem właściwym do jej rozpoznania w I instancji był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Przechodząc do rozważań merytorycznych, należy nawiązać do art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postępowanie administracyjne będące przedmiotem oceny Sądu było wszczęte na wniosek P. B. z dnia 3.03.2003 r., w którym twierdził, że inwestor K. P. wybudował samowolnie /bez pozwolenia na budowę/ garaż na działce nr 1210/1 położonej w R. przy ul. M. Wybudowany garaż jest usytuowany w granicy z działką nr 1900, która stanowi własność P. B. O wszczęciu postępowania w tej sprawie /art. 61 § 4 k.p.a./, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z dnia 5.06.2003 r. powiadomił oprócz pełnomocnika wnioskodawcy tylko K. F. /obecną właścicielkę działki nr 1899, obręb [...] (poprzednie oznaczenie 1210/1)/. Jej pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym był K. P. Powyższe zawiadomienie przekazał też do wiadomości Prezydentowi Miasta. Art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. nakładają na organy administracji publicznej obowiązek zapewnia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu /art. 10 § 1 k.p.a./ wynika więc, iż na organie spoczywa obowiązek ustalenia jakie podmioty mają przymiot strony we wszczętym postępowaniu administracyjnym. Na marginesie należy nadmienić, iż postępowanie administracyjne w sprawie legalności garażu było wszczęte przed wejściem w życie ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz. U. Nr 80, poz. 718/, która do art. 3 prawa budowlanego wprowadziła nowe pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" i pojęcie to stanowi kryterium do ustalenia jakie osoby mają w danej sprawie przymiot strony postępowania /np. w sprawie pozwolenia na budowę art. 28 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu w/w noweli/. Wskazana nowela weszła w życie z dniem 11.07.2003 r. Wydane decyzje w tej sprawie zapadły po tej dacie, ale postępowanie było wszczęte w dniu 3.03.2003 r., czyli przed tą datą. Art. 7 ust. 1 wskazanej noweli z dnia 27.03.2003 r. stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Nota bene zastrzeżenie w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania, bo garaż był wybudowany przed dniem 1.01.1995 r. Oznacza to, że skoro postępowanie było wszczęte przed wejściem w życie przepisów tej noweli, zatem organ I instancji przy ustalaniu kręgu stron postępowania powinien kierować się treścią art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./. Na tle tego przepisu, który odpowiada treści art. 5 ust. 1 pkt 6 poprzedniego prawa budowlanego z 1974 roku utrwaliło się zapatrywanie, że stronami postępowania w sprawach pozwolenia na budowę i w sprawach naprawczych /art. 51 prawa budowlanego z 1994 r./, stronami postępowania są inwestor, właściciel lub inny dysponent terenu inwestycji oraz właściciel, użytkownicy wieczyści lub zarządcy sąsiednich nieruchomości /por. Stanisław Jędrzejewski – Proces budowlany, Oficyna Wydawnicza "Branta", Bydgoszcz 1995 r., str. 37-38/. Z kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:500 oraz z odpisów z rejestru gruntów według stanu na dzień 30.12.2002 r. /K. 2 i 2a i b akt administracyjnych/ wynika, że działka nr 1899, obręb [...] /dawana 1210/1/ graniczy z n/w działkami: - nr 1900 /współwłasność P. B. i E. Z./, - nr 1898 /współwłasność łączna G. S. i J. S./, - nr 1907 i 1886/11 /własność Gminy Miasto [...]/. W postępowaniu administracyjnym w ogóle nie brali udziału współwłaścicielka działki nr 1900 E. Z. i współwłaściciele działki nr 1898 G. i J. S. oraz inwestor K. P. /występował w roli pełnomocnika K. F./. Przedstawione okoliczności prowadzą do konkluzji, iż organy obu instancji naruszyły art. 10 § 1 k.p.a., co jednocześnie wiąże się z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 litera b – p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z tego względu, Sąd na podstawie tego przepisu oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł po myśli art. 200 p.p.s.a. i art. 97 § 2 powołanych na wstępie przepisów wprowadzających. Sąd nie zastosował art. 152 p.p.s.a., bowiem zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję umarzającą postępowanie administracyjne nie nadaje się do wykonania. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu będzie zapewnienie udziału w sprawie osobom, które w tym postępowaniu nie brały udziału, co wiąże się z art. 7 ust. 1 powołanej już ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Należy też wyjaśnić, że powołany przepis przejściowy nie koliduje z przepisem przejściowym /art. 2 ust. 1/ kolejnej noweli z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane /Dz. U. Nr 93, poz. 888/, bowiem art. 2 ust. 1 tej ostatniej noweli nie dotyczy m. innymi art. 3 pkt 20 prawa budowlanego z 1994 r., lub inaczej odnosi się tylko do przepisów zmienionych tą ustawą. Należy też wyjaśnić, że skoro zaistniały procesowe podstawy do kasacji decyzji, zatem Sąd nie chcąc przesądzać sprawy pod względem materialnoprawym odstąpił od rozważań na temat czy przedmiotowy garaż był objęty pozwoleniem na budowę z dnia [...].07.1979 r., Nr [...], wydanym przez Prezydenta Miasta [...].