SA/Rz 1620/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędzia NSA Jerzy Solarski asesor WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant ref. stażysta Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2001 r Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie uprawnień kombatanckich I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...].11.2000 r., Nr [...], II. stwierdza nieważność decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...].10.2003 r., Nr [...], III. zasądza od organu wymienionego w punkcie II na rzecz skarżącego T. M. koszty postępowania sądowego w kwocie 10 złotych /dziesięć/. SA/Rz 1620/01 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...].05.2001 r., NR [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].11.2000 r., Nr [...] umarzającą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie przyznania T. M. uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu decyzji obu instancji stwierdził, że T. M. wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich złożył po upływie ustawowego terminu określonego w art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 24.01.1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /tekst jednolity Dz. U. Nr 142, poz. 950 z późn. zm./. Przepis ten stanowi, iż wnioski o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułów określonych w ustawie mogą być składane przez osoby zamieszkałe na stałe w Polsce do dnia 31.12.1998 r. Jest to termin prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. Skoro wnioskodawca nie zachował tego terminu, zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący T. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją wydanej w I instancji i na wstępie przyznał, że wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich złożył do Kierownika Urzędu w maju 2000 r., a przyczyną opóźnienia była jego choroba, uniemożliwiająca zachowanie ustawowego terminu do złożenia wniosku /udar mózgu i związany z tym zanik mowy i zanik ruchu kończyn/. W odpowiedzi na skargę z dnia 5.09.2001 r. Kierownik Urzędu wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 23.10.2003 r., nazwanym również odpowiedzią na skargę wniósł o umorzenie postępowania sądowego, bowiem skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją /art. 145 a K.p.a./. Wskazany wniosek został złożony do Kierownika Urzędu po opublikowaniu w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15.04.2003 r., sygn. akt SK 4/02, w którym stwierdzono niezgodność art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach z art. 2 i 32 Konstytucji RP. W związku z tym Kierownik Urzędu postanowieniem z dnia [...].07.2003 r. wznowił postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia [...].10.2003 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 a K.p.a., art. 1-4 oraz art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach uchylił decyzję z dnia [...].05.2001 i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...].11.2000 r. /umarzające postępowanie/ i odmówił przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Skarga T. M. wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie w dniu 12.07.2001 r. Z dniem 1.01.2004 r. zostały zniesione ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w ich miejsce zostały utworzone wojewódzkie sądy administracyjne. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./, nazwanej dalej przepisami wprowadzającymi, sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/, cytowanej niżej skrótem p.s.a. W przedmiotowej sprawie wyłoniły się dwa istotne problemy prawne, a mianowicie: 1) czy na kanwie art. 56 p.s.a. dopuszczalne jest wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania wznowieniowego po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego, 2) czy wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na ostateczną decyzję administracyjną, wydaną w postępowaniu zwykłym może na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera b p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 a § 1 K.p.a. przedstawione zagadnienia powstały na tle następującego stanu faktycznego: Zaskarżoną decyzją z dnia [...].05.2001 r., Nr [...] Kierownik Urzędu utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].11.2000 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie skarżącemu uprawnień kombatanckich. Przyczyną umorzenia było złożenie wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich po terminie określonym w art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 24.01.1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /tekst jednolity Dz.U. Nr 142 poz. 950 z późn. zm./, nazwanej dalej ustawą kombatancką w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez nowelę z dnia 6.02.1998 r. /Dz. U. Nr 37, poz. 204/. Zaskarżoną decyzję doręczono skarżącemu w dniu [...].06.2001 r. Skarga na decyzję z dnia [...].05.2001 r. wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w dniu 12.07.2001 r. Odpis skargi doręczono Kierownikowi Urzędu w dniu 7.08.2001 r. W odpowiedzi na skargę opatrzona datą 5.09.2001 r. /K-38 akt administracyjnych/, Kierownik Urzędu wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15.04.2003 r., art. 22 ust. 3 ustawy kombatanckiej został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP i utracił moc prawną z dniem 29.04.2003 r. /Dz. U. Nr 72, poz. 658/. W piśmie z dnia 9.05.2003 r., które wpłynęło do Kierownika Urzędu w dniu 12.05.2003 r. /K-41 akt administracyjnych/, skarżący T. M. powołując się na powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ponowił wniosek o przyznanie mu uprawnień kombatanckich. Kierownik Urzędu potraktował pismo skarżącego jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...].05.2001 r. i postanowieniem z dnia [...].07.2003 r., Nr [...] wznowił postępowanie administracyjne z przyczyny określonej w art. 145 a § 1 K.p.a. Postanowienie doręczono skarżącemu w dniu 17.07.2003 r. Następnie decyzją z dnia [...].10.2003 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 a K.p.a. uchylił decyzję ostateczną z dnia [...].05.2001 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...].11.2000 r. i odmówił przyznania T. M. uprawnień kombatanckich /K-50 akt administracyjnych/. Z pisma Kierownika Urzędu z dnia 6.02.2004 r., Nr [...] /K-43 akt sądowych/ wynika, iż T. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...].10.2003 r. i wniosek ten nie został rozpatrzony, gdyż akta sprawy znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Rzeszowie. Oznacza to, iż w postępowaniu wznowieniowym wydano tylko decyzję w I instancji. Art. 56 p.s.a. stanowi, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Powołany przepis odpowiada nieobowiązującemu od 1.01.2004 r. art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm./, który stanowił, że nie można wnieść skargi do Sądu, jeżeli toczy się postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu albo innej czynności. Na tle art. 35 ust. 4 ustawy o NSA dominowało stanowisko, że w przypadku wniesienia skargi do Sądu w trakcie toczącego się postępowania w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania, skarga wniesiona do Sądu podlegała odrzuceniu na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o NSA /zob. Tadeusz Woś - postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1999 r., str. 179-180/. Art. 56 p.s.a. odmiennie reguluje zasygnalizowany problem i expressis verbis stanowi, iż w takiej sytuacji postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Unormowanie to de facto recypuje pogląd Sądu Najwyższego wypowiedziany w uchwale 7 sędziów z dnia 15.10.1992 r. III AZP 18/92 /OSNCAP Nr 5/1993, poz. 67/. Wskazana uchwała była podjęta na tle art. 199 § 3 K.p.a., który stanowił, że nie można wnieść skargi do Sądu administracyjnego na decyzję, jeżeli właściwy organ administracji państwowej wszczął postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji albo wznowił postępowanie. Sąd Najwyższy w konkluzji uzasadnienia uchwały stwierdził, że w art. 199 § 3 K.p.a. nie została określona negatywna przesłanka dla drogi sądowej, lecz jedynie pierwszeństwo dla rozpoznania sprawy w trybie administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli został zastosowany przed wniesieniem skargi sądowej i w takiej sytuacji swoistą przedwczesność skargi, nie powinno utożsamiać się z niedopuszczalnością skargi w rozumieniu art. 204 § 1 K.p.a. Stanowisko zawarte w tej uchwale Sąd Najwyższy podtrzymał w postanowieniu z dnia 6.07.2001 r., III RN 121/00 - OSNAPiUS Nr 3/2002, poz. 71. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny jest odwrócony, gdyż najprzód wpłynęła skarga do Sądu, a dopiero znacznie później Kierownik Urzędu wszczął postępowanie wznowieniowe i wydał postanowienie z art. 149 § 1 K.p.a. wznawiające postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...].05.2001 r. Przy takiej odwróconej sytuacji pogląd judykatury na tle art. 199 § 3 K.p.a. i art. 35 ust. 4 ustawy o NSA był jednozgodny. Otóż w uzasadnieniu przywołanej już uchwały Sądu Najwyższego z dnia 15.10.1992 r. /str. 8/ stwierdzono, cytuję: "Inna zasadniczo jest natomiast sytuacja, w której wniesienie skargi nie natrafia jeszcze na toczące się postępowanie administracyjne. W takiej sytuacji, skoro na skutek skargi decyzja poddana już zostaje sądowej procedurze kontrolnej, organ administracji państwowej nie może wszczynać konkurencyjnego procesu, ale pozostaje mu dokonanie czynności przewidzianych w celu wdrożenia postępowania sądowego /art. 200 § 2 K.p.a./. Przekazuje zatem skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia, jeżeli uzna skargę w całości za słuszną, zmienić lub uchylić decyzję na zasadach określonych w art. 207 § 2 K.p.a.". Na gruncie art. 35 ust. 4 ustawy o NSA panowało zapatrywanie, że po wniesieniu skargi do Sądu wykluczona jest możliwość wszczęcia przez organy administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji /postanowienia/ zarówno z urzędu jak i na wniosek. Przyjmowano, iż w takiej sytuacji organ administracji publicznej mógł uchylić lub zmienić zaskarżoną decyzję tylko w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA /zob. np. wyrok NSA z dnia 7.01.1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1353/98 z aprobującą glosą Ludwika Żukowskiego - OSP 5/2000 str. 266 Tadeusz Woś - Postępowanie sądowoadministracyjne str. 180/. W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny swój pogląd opierał na treści art. 22 ust. 2 pkt 2 i art. 52 ustawy o NSA, które to przepisy niezależnie od granicy skargi stwarzały możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Wskazane przepisy uzasadniały również uwzględnienie przez Sąd przesłanki wznowieniowej z art. 145 a K.p.a., chociaż przesłanka ta nie istniała w momencie wydawania decyzji administracyjnej. Za takim poglądem opowiedział się Jan Zimmermann w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.01.1999 r., III SA 4728/97 /OSP 1/2000 str. 51/ gdzie stwierdził, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności podstawy prawnej decyzji z Konstytucją powinno przesądzać o uznaniu naruszenia prawa w samej decyzji administracyjnej i pociągać za sobą uchylenie decyzji na postawie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o NSA. Interesującą argumentację na poruszany temat przytacza L. Żukowski w powołanej wyżej glosie. Otóż jego zdaniem wniesienie skargi do Sądu powoduje powstanie ex lege nowego stosunku prawnego /tzw. stosunku sporno-administracyjnego/, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem strony skarżącej, traci zatem swe atrybuty do weryfikacji wcześniej ukształtowanego w drodze wydania decyzji administracyjnej stosunku prawnego w znaczeniu materialnym i procesowym. Na skutek wniesienia skargi do Sądu organ administracji publicznej traci swą właściwość do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie objętej skargą, za wyjątkiem kompetencji wynikającej z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA /tzw. samokontrola/. Wymieniony glosator konkludując przytoczone zagadnienie stwierdził, że w przypadku wszczęcia postępowania wznowieniowego po wcześniejszym wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, organ administracji publicznej powinien umorzyć postępowanie wznowieniowe, które stało się bezprzedmiotowe z powodu utraty przez organ kompetencji do merytorycznego orzekania w sprawie. Art. 56 p.s.a. zdaniem Sądu in merito nie zmienia utrwalonego na gruncie art. 35 ust. 4 ustawy o NSA poglądu, że organ administracji publicznej po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego nie jest już właściwy do wszczęcia z urzędu lub na wniosek strony postępowania wznowieniowego i w takiej sytuacji powinien umorzyć postępowanie wznowieniowe. Oznacza to, iż Kierownik Urzędu wznawiając postępowanie administracyjne i wydając w tym postępowaniu decyzję w I instancji naruszył art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. i w związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.s.a. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...].10.2003 r., Nr [...], wydanej w postępowaniu wznowieniowym /punkt II wyroku/. Należy też podkreślić, iż art. 135 p.s.a. w przeciwieństwie do art. 29 ustawy o NSA nakłada na Sąd obowiązek wyjścia poza granice skargi w odniesieniu do wszystkich aktów wydanych w granicach danej sprawy i jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zwrot "we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowanie zaliczane do trybu zwyczajnego, jak i postępowania nadzwyczajnego co oznacza także, iż Sąd może objąć swą kontrolą również akty wydane w postępowaniu wszczętym po wydaniu zaskarżonego aktu /zob. Jan Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, W-wa 2004 str. 199-200/. Wymieniona w punkcie II wyroku decyzja z dnia [...].10.2003 r. jest decyzją nieostateczną, ale przepis art. 156 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i 135 p.s.a. nie wyłącza stwierdzenia nieważności takich decyzji. Wyłączenie z obrotu prawnego tej decyzji /ex tunc/ było konieczne w celu wyeliminowania dwutorowości postępowań i rozpoznania skargi pod względem merytorycznym. Skoro Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 22 ust. 3 ustawy kombatanckiej, przeto umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie uprawnień kombatanckich jest niezgodne z prawem i w związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera b w zw. z art. 135 p.s.a. i art. 145 a § 1 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...].11.2000 r., wydaną w I instancji /punkt I wyroku/. Decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, nie nadaje się do wykonania, zatem Sąd nie stosował art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 przepisów wprowadzających. Zasądzona w punkcie III wyroku kwota 10 zł obejmuje wpis od skargi określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3.10.1995 r. w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej /Dz. U. Nr 117, poz. 563 z późn. zm./. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Kierownik Urzędu rozpatrzy wniosek T. M. pod względem merytorycznym w postępowaniu zwyczajnym, zaś wszczęte postępowanie wznowieniowe umorzy jako bezprzedmiotowe.