SA/Rz 1826/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska del. do WSA Sędzia WSA Krystyna Józefczyk Asesor WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: ref. staż. Anna Mazurek Ferenc po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji utrzymującej w mocy decyzję dotyczącą zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku 3/ zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. L. kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 1826/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm. - zwanej dalej ustawą o NSA), po rozpatrzeniu skargi A. L. do Naczelnego Sądu Administracyjnego na swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] stanowiącej sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami technicznymi na działce nr ewid. 398 w J., uchylił decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu podniósł, że w/w decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2003 r., wydana na podstawie art. 54 ust. 1 i 57 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm.), zapadła w oparciu o ustalenie, że budynek mieszkalny został wybudowany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1992 r., Na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), kompetencje z zakresu m.in. art. 54 oraz 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z dniem 11 lipca 2003 r. przejął powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jako organ I instancji. W związku z powyższym odwołanie A. L. należało przekazać Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego jako organowi właściwemu w sprawie. Odwołanie to zostało jednak przez przeoczenie rozpatrzone przez Wojewodę, który w dniu [...] sierpnia 2003 r. wydał w tej sprawie decyzję. W związku ze złożeniem przez A. L. skargi na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ skorzystał z uregulowania zawartego w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA i uchylił zaskarżoną decyzję, a odwołanie skarżącej na decyzję Starosty [...] przekazał do rozpoznania Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Rozstrzygnięcie to zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. L., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Skarżąca wywodzi, że w skardze na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2003 r. domagała się uchylenia tejże decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2003 r.. Wojewoda stosując art. 38 ust. 2 ustawy o NSA dokonał nieprawidłowej wykładni tego przepisu. Jedną z przesłanek jego zastosowania jest uwzględnienie skargi w całości, tymczasem organ uchylając decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2003r. uwzględnił żądanie skarżącej tylko w części. A. L. domagała się bowiem wyraźnie uchylenia decyzji organów obu instancji, a jej intencją było, aby orzekające w sprawie organu nie zgłaszały sprzeciwu od jej zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego. Zdaniem skarżącej nie jest dopuszczalne, aby organ, korzystając z kompetencji zawartej w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, czynił zadość skardze strony tylko po części, a w pozostałym zakresie przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przepis ten nie może być podstawą korygowania w sposób dowolny własnych uchybień proceduralnych organu, można go zastosować tylko wtedy, gdy rezultatem nowej autokontrolnej decyzji będzie decyzja zgodna w całości z wnioskami skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonej decyzji, podkreślając, że uchylił decyzję własną, a decyzję Starosty przekazał według właściwości do oceny Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Dodatkowo wyjaśnił, że organ ten, decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nic zostało zakończone, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy te, w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] wydana w oparciu o art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Przepis ten, obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji, stanowił samodzielną podstawę prawną weryfikacji przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przy czym wzruszenie decyzji ostatecznej mogło nastąpić jedynie do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy i tylko pod warunkiem uwzględnienia skargi w całości. Weryfikacji mógł dokonać ten organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. Stąd też zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie przyjęto nazywać tę weryfikację "samokontrolą" lub "autokontrolą" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 18 stycznia 2000r., I Sa/Łd 1269/97, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX nr 40856, z dnia 17 kwietnia 2000 r., I SA/Ka 2271/99, LEX Nr 42397, z dnia 29 czerwca 2000 r., I Sa/Kr 877/98, LEX Nr 44396). Przyczyną takiej weryfikacji w niniejszej sprawie było stwierdzenie organu, że jako niewłaściwy dokonał rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym, postanowił zatem skorygować własne uchybienie i korzystając z unormowania zawartego w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA uchylił swoją decyzję, utrzymującą w mocy decyzję Starosty w sprawie zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, tj. dotyczącą materii uregulowanej w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W związku z nowelizacją przepisów prawa budowlanego, która weszła w życie już po wydaniu decyzji przez Starostę, do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji przeszły zadania i kompetencje, o których mowa m. in. w art. 54 ustawy Prawo budowlane. Stało się tak z mocy art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 - dalej w skrócie ustawa zmieniająca), który nadał nowe brzmienie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis przejściowy ustawy zmieniającej - art. 7 ust. 1- ustalił jednak generalną zasadę, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast właściwość organów w zakresie dotyczącym załatwiania spraw, o których mowa w ust. 1 i 2 określa się na podstawie przepisów ustawy (ust. 4). Z przełożenia tych unormowań na stan faktyczny sprawy wynika, że właściwym do wniesienia sprzeciwu (w formie decyzji) do zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, z dniem 11 lipca 2003 r. stał się powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, w stosunku do którego organem wyższego stopnia jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego był zatem w niniejszym postępowaniu organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty i wydania decyzji w trybie odwoławczym. Wydanie tej decyzji przez Wojewodę oznacza, że w sprawie orzekał organ niewłaściwy, czyli taki, który nie mógł merytorycznie rozstrzygnąć. Skoro zatem nie był właściwy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, nie był tym samym właściwy do jego autokorekty, dokonanej w ramach art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Doszło więc do rażącego naruszenia prawa, albowiem naruszenie przepisów o właściwości stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody wskazuje również na inne uchybienie, podnoszone przez skarżącą. Jak już wcześniej wspomniano warunkiem wydania decyzji w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jest uwzględnienie skargi w całości. Oznacza to, że organ związany jest treścią żądania skargi. Wyłączona jest zatem możliwość wybiórczego uwzględnienia części skargi, a także co do zasady przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (patrz; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1909/96, POP 1998/6/208, wyrok NSA z dnia 11 lipca 2000 r., V SA 2361/99, LEX Nr 79238, wyrok NSA z dnia 5 listopada 2002 r., V SA 2044/01, M. Prawn. 2003/2/50). Podjęcie decyzji kasacyjnej możliwe jest tylko wówczas, gdy takie było żądanie skargi (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 2000 r. III SA 1184/99, LEX Nr 47216). Z akt postępowania SA/Rz 1426/03 ze skargi A. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...], które Sąd dopuścił jako dowód w mniejszym postępowaniu, wynika, że żądanie skargi obejmowało uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...], a intencją skarżącej, wyraźnie sformułowaną w uzasadnieniu było nie wyrażanie przez organy orzekające w sprawie sprzeciwu od jej zawiadomienia o ukończeniu budowy budynku mieszkalnego, co oznaczało de facto pozwolenie na użytkowanie nowo wybudowanego domu. Tymczasem decyzją z dnia [...] października 2003 r., wydaną w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA Wojewoda uchylił jedynie decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2003 r., uwzględniając tym samym tylko w części żądanie skargi. Uwzględnienie w całości żądania skargi A. L. mogło oznaczać jedynie uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie. Takie rozstrzygnięcie mógł wydać wyłącznie organ właściwy, co Sąd wykazał wcześniej. Uchylając decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2003 r. Wojewoda pozostawił w obrocie decyzję Starosty, co było niezgodne z żądaniem skarżącej, a także spowodował, że sprawa powróciła do etapu postępowania odwoławczego. Tego typu rozstrzygnięcie wykracza poza zakres wynikających z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA możliwości, a to z kolei stanowi, że narusza ten przepis w sposób rażący. Mając na uwadze przytoczone wyżej względy i uznając, iż zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 cyt. ustawy.