SA/Rz 188/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Sędzia NSA Marian Ekiert AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: ref.staż. Dorota Wolak po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Starosty Powiatu [...] oraz K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. Uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta [...] nr [...] z dn. [...].09.2001 r. 2. Uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dn. [...].07.2001 r. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dn. [...].05.2001 r. [...], sprostowaną postanowieniem tego organu z dn. [...].05.2001 r. SA/Rz 188/02 Uzasadnienie Postanowieniem z dn. [...].09.2001r. Nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...] negatywnie zaopiniował projekt podziału nieruchomości położonej w R. oznaczonej nr ewid. 1552/1. W uzasadnieniu wskazał, że o podział tej działki wystąpił Starosta Powiatu [...] w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie o zwrot części tej działki, stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, we władaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych. Organ ustalił, że działka nr 1552/1 położona jest w konturze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczonego symbolem [...], przeznaczonym pod drogę krajową regionalną i stanowi część pasa drogowego drogi krajowej nr [...] N. - J. Projekt podziału pomniejszy pas drogowy o ok. 9m, co zdaniem organu nie jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego. Zdaniem Burmistrza należało wydać postanowienie w aspekcie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W podstawie prawnej postanowienia powołano się m.in. na dyspozycję art.93 ust.4 i 5 ustawy z dn.21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 46 z 2000r., poz.543 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dn.17.02.1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. Nr 25, poz.130). Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła K. W. ubiegająca się o zwrot części działki, jako spadkobierczyni poprzednich właścicieli. Wskazała, że poprzednio Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał decyzję zatwierdzającą podział działki 1552/1. Żaląca się wskazuje, że na działce o nr ewid. 785/2 jej rodzice wybudowali w 1962r. dom jednorodzinny. Działka ta w części została wywłaszczona i podzielona, przy czym wywłaszczono w 1980r. część oznaczoną nr 1552/1, zaś rodzicom pozostawiono działkę 1552/2. Matka żalącej się dopiero w 2000r. dowiedzieć miała się o tym wywłaszczeniu, a decyzji wywłaszczeniowej nigdy nie doręczono rodzicom, nadto nie podjęli oni przyznanego im odszkodowania. Stan nieruchomości obecnie wygląda w ten sposób, że dom w części położony jest na działce nr 1552/1, która nie stanowi własności żalącej się. Matka K. W. podjęła starania związane z odwróceniem skutków wywłaszczenia, które do chwili jej śmierci nie zostały uwieńczone powodzeniem. W toczącym się postępowaniu o zwrot części działki 1552/1 burmistrz miał wydać pozytywną decyzję odnośnie podziału, by obecnie orzec negatywnie dla wnoszącej zażalenie. Zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...]wniósł także Starosta Powiatu [...] domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Starosta opisał dotychczasowe postępowanie organu I instancji, w którym zapadła uprzednio decyzja orzekająca o podziale działki o nr ewid. 1552/1 (decyzja Nr [...] Burmistrza Gminy i Miasta [...] , z dn. [...].05.2001r., sprostowana postanowieniem z dn. [...].05.2001r.), która następnie została wzruszona w wyniku odwołania wniesionego przez Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dn. [...].07.2001r.). W zażaleniu starosty wskazano, że negatywne postanowienie uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, samo zaś postanowienie naruszać ma przepisy o postępowaniu administracyjnym w części dotyczącej wymogów uzasadnienia oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika, że przy podziale nieruchomości celem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podział następuje niezależnie od ustaleń planu. W trakcie rozprawy przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym pełnomocnik Starosty Powiatu nie godził się ze stanowiskiem prezentowanym w postępowaniu, że przepisy odnośnie parametrów technicznych dróg mają zastosowanie w sprawie o zwrot nieruchomości. K. W. wyjaśniła, że przez cały okres od wywłaszczenia działka znajdowała się w użytkowaniu rodziny i nie wyraziła zgody na ugodowe załatwienia sprawy, przy czym propozycję ugody przedstawiał Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Ugoda polegać miała na zmianie projektu podziału działki w ten sposób, że linia rozgraniczająca drogę miała biec w odległości 1m od lica budynku mieszkalnego. Postanowieniem z dn. [...].11.2001r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając zażalenie Starosty Powiatu oraz K. W. na postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki nr 1552/1 utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ II instancji szeroko opisał przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie uznał, że ogranicza swe rozstrzygnięcie do oceny wydanego postanowienia pod względem formalnym oraz oceny zgodności proponowanego podziału z treścią planu miejscowego. Powołując się na art.93 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami kolegium uznało, że przy opiniowaniu projektu podziału organ musi uwzględniać przede wszystkim przeznaczenie terenu, określone w planie miejscowym. Uznając sprzeczność proponowanego projektu podziału działki 1552/1 z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uznano, że wydane rozstrzygnięcie nie kończy postępowania w sprawie podziału działki. Skargi na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wnieśli K. W. oraz Starosta Powiatu [...]. K. W. domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia, ponawiając w części argumentację prezentowaną w zażaleniu na postanowienie burmistrza. Wskazała ponadto, że postanowienie wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zostało wydane zbyt pobieżnie, bez przeprowadzenia wizji lokalnej, a nadto wyeksponowano znaczenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wskazuje, że jej zdaniem Skarb Państwa nigdy nie stał się właścicielem działki nr 1552/1, skarżąca deklaruje darowiznę części działki zajętej faktycznie pod drogę. K. W. wskazuje ponadto, że powoływanie się na brak uwzględnienia warunków technicznych, jakim winny odpowiadać drogi jest o tyle niezrozumiałe, że na odcinku tej drogi istnieją domu mieszkalne bardziej zbliżone do jezdni, niż ma to miejsce w jej przypadku. Ogrodzenie działki zostało wyznaczone w trakcie budowy drogi i przez wiele lat nie wybudowano na części działki chodnika czy też utwardzonego pobocza. Skarżąca wskazuje, że potrzeba ochrony własności winna mieć w przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie, dodatkowo wywodząc o niepewnej sytuacji prawnej odnośnie zlokalizowania domu mieszkalnego. Skarżący Starosta Powiatu wniósł o uchylenie postanowień obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazuje na konstytucyjną potrzebę ochrony własności, wyrażającą się poprzez możliwość domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Postanowienie opiniujące podział nieruchomości jest konieczne do opracowania projektu podziału, tu odwołano się do stanowiska wyrażonego w wyroku SA/Rz 215/99 z dn.27.09.2000r.. Skarżący prezentuje pogląd, że ustawa o drogach publicznych nie powinna mieć znaczenia w celu realizacji roszczeń byłego właściciela. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skarg, podtrzymując w znacznej części prezentowaną uprzednio argumentację, dodatkowo podnosząc że opinia w sprawie projektu podziału odnosić musiała się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadto nie zamyka ona drogi do dokonania podziału, celem umożliwienia realizacji roszczeń byłego właściciela w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W trakcie rozprawy sądowadministracyjnej pełnomocnik Starosty wskazał, że opierając się na negatywnym postanowieniu Burmistrz pismem z dn.14.02.2002r. odmówił zatwierdzenia podziału działki, interes prawny Starosty w uczestniczeniu w postępowaniu o podział upatrując we właściwości odnośnie orzekania o zwrocie wywłaszczonej działki. Pełnomocnik skarżącej D. W. podtrzymując skargę, wskazał, że organ gminy pobierał podatek od nieruchomości od skarżącej za powierzchnię 600m², powierzchnię tę skorygowano dopiero w 2002r. Interes prawny skarżącej wywodził z faktu zlokalizowano domu w części na działce o zwrot której ubiega się skarżąca w postępowaniu "zwrotowym". Poinformował ponadto, że oddalono apelacje K. W. od zawiadomienia Sądu Rejonowego w N. z dn.17.09.2001r. o założeniu KW nr [...] i wpisaniu za właściciela działki nr 1552/1 Skarbu Państwa. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, zwana dalej Ppsa), zaś podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ja w całości lub w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Sąd stwierdza ponadto nieważność decyzji lub jej niezgodność z prawem, jeżeli zachodzą odpowiednie przesłanki, przewidziane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Skargi są uzasadnione, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w nich wskazane zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że tryb podziału nieruchomości normuje ustawa z dn.21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz.U. Nr 46 z 2000r., poz.543 ze zm., zwana dalej ugn). Art.93 ust.4 ugn w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych orzeczeń stanowił, że "zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art.94 i art.95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta". Art.94 ugn odnosi się do sytuacji, gdy brak jest planu miejscowego, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, albowiem prawdopodobnie obowiązywał (organy nie powołały publikatora planu) w dacie podejmowania zaskarżonych orzeczeń miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta [...] zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta z dn. [...].12.1988r. Zastrzeżenie odnoszące się do art.95 ugn obejmuje m.in. sytuację, gdy "niezależnie od ustaleń planu miejscowego podział nieruchomości może nastąpić w celu:...4) realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw". Domaganie się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest realizacją roszczenia, opartego na przepisach ugn, albowiem wprost takiego terminu użył ustawodawca w art.229 w zw. z art.136 ust.3 ugn. Inaczej mówiąc, domaganie się zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości uzasadnia podział tej nieruchomości, przy czym nie ma zastosowania do postępowania "podziałowego" w takim przypadku tryb opiniowania o zgodności takiego podziału z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, o jakim mowa w art.93 ust.4 ugn. Jeżeli przyczyną wszczęcia postępowania o podział nieruchomości jest toczące się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, a tak jest w przedmiotowej sprawie, to wydawanie opinii przez wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) na podstawie art.93 ust.4 ugn, jest bezprzedmiotowe. Jest to także w zgodzie z logiką, skoro opinia ma odnosić się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a sam podział może nastąpić niezależnie od ustaleń tego planu, to opiniowanie jest zbędne. Z tych przyczyn uchylić należało zaskarżone postanowienie SKO oraz poprzedzające je postanowienie Nr [...] Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dn. [...].09.2001r. Uchylenie obu postanowień skutkowało tym, że obrocie pozostawałyby decyzja SKO z dn. [...].07.2001r. [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dn. [...].05.2001r. Nr [...]. Decyzje te zalegają w aktach Starosty Powiatu o nr [...], które zostały dołączone do akt sądowoadministracyjnych. Sąd korzystając z dyspozycji art.135 Ppsa uznał, że koniecznym jest zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa, a znajdujących się w tych decyzjach, podjętych w granicach sprawy o podział nieruchomości oznaczonej jako dz.1552/1, położonej w R. Decyzją Nr [...] z dn. [...].05.2001r. [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...] zatwierdził podział działki nr 1552/1 na dz. o nr 1552/3 i 1552/4. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podział następuje z powodu realizacji roszczeń do części nieruchomości, a ponadto, że jest zgodny z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzję doręczono Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych oddział [...] oraz Starostwu Powiatowemu [...]. Decyzję tę organ sprostował postanowieniem z dn. [...].05.2001r. traktując jako oczywistą omyłkę fragment uzasadnienia o zgodności podziału z planem miejscowym. Rozpoznając odwołanie GDDP Oddział [...] SKO uchyliło decyzję burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach decyzji kasacyjnej odwołano się do treści wyroku SA/Rz 215/99 z dn.27.09.2000r., wywodząc iż decyzja o podziale jest przedwczesna, a zasadnym jest uprzednio wydanie opinii odnośnie zgodności projektu podziału z planem miejscowym. Zdaniem Sądu w tym składzie nie można podzielić wywodów zawartych w decyzji SKO z dn. [...].07.2001r. Odwołanie się do motywów wyroku SA/Rz 215/99 jest nietrafnym, skoro wyrok ten zapadł w innym stanie prawnym. W wyroku powyższym odmówiono zastosowania normy § 4 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dn.17.02.1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu. Rzecz jednak w tym, że sąd kontrolował zapadłe decyzje administracyjne w czasie, gdy art.93 ust.4 ugn miał inne brzmienie, niż w dacie wydawania przedmiotowej decyzji przez SKO. Art.93 ust.4 ugn został znowelizowany przez art.1 pkt 33 ustawy z dn.7.01.2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U. Nr 6, poz.70) w ten sposób, że do dotychczasowej treści dodano wyrażenie "i art.95". W praktyce zmiana powyższego przepisu oznacza, że w przypadkach, o jakich mowa w art.95 ugn bezprzedmiotowym jest poprzedzanie decyzji w przedmiocie podziału stadium opiniowania takiego podziału m.in. z ustaleniami planu miejscowego. Tej zmiany prawa materialnego nie dostrzegło kolegium. Rozważanie w trakcie postępowania odwoławczego możliwości zawarcia w sprawie ugody administracyjnej było także bezprzedmiotowym, skoro charakter sprawy o zatwierdzenie podziału wyklucza możliwość zastąpienia decyzji o podziale ugodą zawartą między uczestnikami tego postępowania, zwłaszcza gdy jeden z nich nie jest reprezentowany na rozprawie, ani nie posiada w tej dacie tytułu prawnorzeczowego do działki. Sąd rozważał, czy pozostawić w obrocie prawnym decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dn. [...].05.2001r. orzekającej o podziale dz. o nr 1552/1, ale doszedł do przekonania, że i ta decyzja jest dotknięta naruszeniem prawa, a konkretnie została wydana z naruszeniem art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., które to naruszenie Sąd, z mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa uwzględnia z urzędu. Decyzji o podziale (a także postanowienia o sprostowaniu) nie doręczono bowiem K. W. Sąd rozważając interes prawny skarżącej doszedł do przekonania, że jest ona stroną w toczącym się postępowaniu, albowiem jest właścicielką domu zlokalizowanego częściowo na dz. 1552/1. Sąd nie podziela natomiast poglądu, że stroną postępowania "podziałowego" jest Starosta, skoro jest on organem właściwym do orzekania w sprawie "zwrotowej". Kompetencja do orzekania w sprawie o zwrot nieruchomości, nie daje przymiotu strony staroście, w rozumieniu art.28 k.p.a., w sprawie o podział nieruchomości. Sąd uznał zarazem dopuszczalność złożenia i rozpoznawania skargi sądowoadministracyjnej Starosty, albowiem był on traktowany za stronę postępowania przez SKO, które nawet rozpoznawało złożone przez ten organ zażalenie. Zatem był ten podmiot uprawniony do złożenia skargi sądowoadministracyjnej. Rozpoznając kwestię podziału dz. 1552/1 organ I instancji wyda decyzję, działając z urzędu, uwzględniając wniosek starosty o wszczęcie postępowania (art.97 ust.4 ugn), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Organ rozważy także legitymację jednostki zarządzającej drogą krajową w relacji N. - J., albowiem z akt sprawy nie wynika żaden tytuł prawnorzeczowy do działki 1552/1 dla tej jednostki. Z ustaleń na rozprawie sądowoadministracyjnej wynikałoby bowiem, że po wywłaszczeniu nieruchomości w 1980r. wpis powyższej działki do ksiąg wieczystych na rzecz Skarbu Państwa nastąpił dopiero w roku 2001r. Uznając zatem, że wydane orzeczenia zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a także postępowania administracyjnego, o jakich mowa w art.145 § 1 pkt 1 lit. a i b Ppsa, postanowić należało jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art.97 § 2 Pwsa i art.200 Ppsa.