SA/Rz 1938/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Józefczyk Sędzia NSA Stanisław Śliwa (spr.) Asesor WSA Joanna Zdrzałka Protokolant ref.-staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. Z. na uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2003 r., Nr [...] i z dnia [..] grudnia 2003 r., Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza Miasta Ł. i nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa postanawia : skargę odrzucić. do postanowienia z dnia 18 maja 2004 r., Rada Miejska w Ł. uchwałą z dnia [...] października 2003 r., Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na Burmistrza Miasta Ł. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) uznała za zasadną część skargi mieszkańców dzielnicy P.-W. na działalność Burmistrza Miasta Ł. w przedmiocie niepodjęcia działań w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek mieszkańców. Stwierdziła jednocześnie, że bezzasadna jest ta część skargi, która dotyczy braku przestrzegania przez Burmistrza Miasta Ł. przepisów prawa przy realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego pn. "Budowa kanalizacji sanitarnej dzielnicy P.-W.". W uzasadnieniu uchwały podano, że w dniu 9 czerwca 2003 r. wpłynęła do Rady Miejskiej w Ł. skarga przedstawicieli mieszkańców dzielnicy P.-W. na rażące nieprzestrzeganie przez Burmistrza Miasta Ł. przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Przedmiotem skargi jest w szczególności brak odpowiedzi Burmistrza Miasta Ł. na pismo z dnia 24 marca 2003 r., a podpisane w następujący sposób: "Podpisy zainteresowanych mieszkańców jak w załączeniu". Po dokonaniu analizy akt w przedmiotowej sprawie stwierdzono, że dniu 27 marca 2003 r. wpłynęło do Burmistrza Miasta Ł. pismo podpisane w sposób określony wyżej, do którego dołączona została kserokopia wykazu o tytule: "Podpis mieszkańców wnoszących pismo z dnia 11.02.2003 do P. Burmistrza Miasta Ł. w sprawie budowy kanalizacji w dzielnicy P.-W.". Na powyższe pismo odpowiedź przez Burmistrza Miasta Ł. nie została udzielona. Z wyjaśnień Burmistrza wynikało, że pismo potraktowane zostało jako anonim, gdyż nie zawierało podpisów osób je wnoszących, a brak ich stanowił przeszkodę uniemożliwiającą skierowanie odpowiedzi. Rada Miejska w Ł. stwierdziła, że wniosek mieszkańców z dnia 24 marca 2003 r. nie czynił w pełni zadość wymaganiom przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego, jednak Burmistrz Miasta Ł. winien podjąć działania, które mogłyby doprowadzić do usunięcia braku we wniosku. Ze względu na brak działań w tym zakresie uznano tę część skargi za zasadną. Natomiast tę część skargi, która dotyczy nieprzestrzegania przepisów prawa przy realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego pn. "Budowa kanalizacji sanitarnej w dzielnicy P.-W." uznano się za bezzasadną. Kolejną uchwałą z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...] w sprawie nieuwzględnienia wezwania Rady Osiedla "W." w Ł., działającej w imieniu mieszkańców Osiedli P. i W. w Ł. do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2003 r. w części dotyczącej § 1 ustęp 2 Rada Miejska w [..] na podstawie art. 7, ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nie uwzględniła wezwania Rady Osiedla "W." w Ł. działającej w imieniu mieszkańców dzielnicy P. i W. z dnia 12 listopada 2003 r. do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego w związku z § 1 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2003 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na Burmistrza Miasta Ł. Stwierdzono w uchwale, iż postanowienia § 1 ustęp 2 uchwały z 28 października 2003 r. w świetle aktualnego stanu faktycznego i prawnego nie naruszają interesu prawnego i uprawnień mieszkańców dzielnic P. i W. w Ł. W uzasadnieniu uchwały podano, że w dniu 9 czerwca 2003 r. do Rady Miejskiej w Ł. wpłynęła skarga przedstawicieli mieszkańców dzielnicy P. i W. na rażące nieprzestrzeganie przez Burmistrza Miasta Ł. przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Rozpoznając skargę Rada Miejska w Ł. w dniu [...] października 2003 r. podjęła uchwałę Nr [...] w której uznała się za zasadną tę część skargi mieszkańców dzielnicy P.-W. na działalność Burmistrza Miasta Ł. w przedmiocie niepodjęcia działań w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek mieszkańców, a za bezzasadną tę część skargi, która dotyczy braku przestrzegania przez Burmistrza Miasta Ł. przepisów obowiązującego prawa przy realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego pn. "Budowa kanalizacji sanitarnej dzielnicy P.-W.". Rada Osiedla W. w imieniu mieszkańców pismem z dnia 14 listopada 2003 r. wezwała Radę Miejską do zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...]października 2003 r. w części dotyczącej § 1 ust. 2 uznając, że nastąpiło naruszenie ich interesu prawnego. Rozpoznając przedmiotowe wezwanie Rada Miejska w Ł. podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w § 1 ust. 2 uchwały Nr [...] z dnia [...] października 2003 r, uznając, że realizacja zadania inwestycyjnego pn. "Budowa kanalizacji sanitarnej dzielnicy P.-W." jest zgodna z przepisami prawa. Ponadto w myśl art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j .t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) Rada Osiedla nie mieści się w katalogu podmiotów uprawnionych do wniesienia wezwania do usunięcia naruszeń. Powyższe uchwały zostały przez J. Z. zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego bez wskazania kierunku jej weryfikacji. W uzasadnieniu skargi podano, że środek zaskarżenia został wniesiony w oparciu o przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Uzasadniając skargę J.Z. odwołała się do zarzutów podniesionych w wezwaniu do Rady Miasta w sprawie zmiany ww. uchwały w części dotyczącej § 1 ust.2. Dodała, że skargę wnosi, jako mieszkanka miasta Ł. (osoba fizyczna) pełniąca zarazem funkcję Przewodniczącej Rady Osiedla "W.". Zaskarżona uchwała narusza interes prawny zarówno jej jak i innych mieszkańców osiedla "W." w Ł. Żądanie wpłaty 1922 zł na budowę głównego ciągu kanalizacyjnego i stania się współinwestorem realizacji tej inwestycji jest bezprawne. Od mieszkańców, którzy dokonali żądanej wpłaty na rzecz budowy sieci kanalizacyjnej Burmistrz Miasta Ł. poprzez swoje służby wymaga składania oświadczeń, iż nie byli współinwestorami budowy sieci kanalizacyjnej, a dokonana wpłata jest darowizną na rzecz miasta. Skoro Rada Osiedla jak precyzuje uzasadnienie ostatniej uchwały Rady Miejskiej z [...] grudnia 2003 r., Nr [...] nie mieści się w katalogu podmiotów uprawnionych do wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia interesu prawnego J.Z. występuję ze skargą, jako osoba fizyczna co nie znaczy, że nie reprezentuje interesów ogółu mieszkańców o czym świadczą dołączone do skargi: pismo adresowane do Burmistrza Miasta Ł. z [...] lutego 2003 r. podpisane przez 171 mieszkańców czy w z [...] października 2003 r. podpisane przez 36 mieszkańców. Skarżąca uważa, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym budowa głównej sieci kanalizacyjnej należy do zadań własnych gmin zaś przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej zgodnie z art. 5 ust. lpkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy do obowiązków właścicieli nieruchomości od których skarżąca ani inni mieszkańcy nie uchylają się. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o jej odrzucenie. Uzasadniając swoje stanowisko podała, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2003 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na Burmistrza Miasta Ł. została podjęta w toku procedury rozpatrywania skargi przedstawicieli mieszkańców dzielnicy P. i W. w Ł. na działalność Burmistrza Miasta Ł. Przedmiotem skargi było "naruszenie KPA w tym zwłaszcza art. 35 KPA". Dokonując oceny zasadności skargi Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] października 2003 r. Uznano nią za zasadne zarzuty dotyczące niepodjęcia działań przez Burmistrza Miasta Ł. w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek mieszkańców z dnia 24 marca 2003 r. Natomiast za bezzasadne uznano zarzuty dotyczące nieprzestrzegania przez Burmistrza Miasta Ł. przepisów obowiązującego prawa przy realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego pn. "Budowa kanalizacji sanitarnej dzielnicy P.-W.". Po podjęciu powyższej uchwały do siedziby Rady Miejskiej w Ł. wpłynęło pismo Rady Osiedla "W." w Ł. podpisane przez Przewodniczącą J. Z., w którym wezwano Radę Miejską do zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2003 r. Wezwanie to było przedmiotem analizy przez organ Rady Miejskiej w Ł., która uchwalą Nr [...] w § 1 podtrzymała stanowisko wyrażone w uchwale Nr [...] z dnia [...] października 2003 r. Rozpatrując zarówno skargę przedstawicieli mieszkańców z dnia 3 czerwca 2003 r. jak i wezwanie Rady Osiedla "W." dokonano merytorycznej oceny zarzutów i uznano je za bezzasadne oraz stwierdzono, że Rada Osiedla nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Osiedla stosownie do § 13 ust. 1 Statutu Osiedla jest organem uchwałodawczym osiedla - jednostki pomocniczej. Rada Osiedla nie posiada również instytucji Przewodniczącego Rady Osiedla, który to "podmiot" wezwał Radę Miejską w Ł. do zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] października 2003 r. J.Z., która podpisała to wezwanie jest Przewodniczącą Zarządu Osiedla jako organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy. Skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym została wniesiona przez J. Z., która jak sama podkreśla w treści skargi wnosi ją, jako osoba fizyczna". Mając na uwadze art. 101 cyt. ustawy, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwalą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem do skutecznego wniesienia skargi do NSA jest wezwanie właściwego organu przez uprawniony podmiot do usunięcia naruszenia prawa. J. Z. nie dokonała wezwania Rady Miejskiej w Ł. do zmiany uchwały Nr [...], co powoduje niezachowanie trybu przewidzianego w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto podpisane przez J. Z. - jako Przewodniczącą Rady Osiedla ( brak takiej funkcji i podmiotu w Statucie Osiedla ) nie może stanowić prawidłowego pod względem formalno-prawnym wezwania z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, które skutkowałoby uruchomieniem procedury rozpatrzenia zasadności skargi. Biorąc pod uwagę, brak wyczerpania procedury z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga J.Z. winna ulec odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że z mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc niniejsza spraw mimo złożenia jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zostanie rozpoznana w trybie wskazanej ustawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozpatrzenia przedstawia się następująco. Pismem z dnia 3 czerwca 2003 r. grupa mieszkańców dzielnicy P.-W. Ł., wśród których była J. Z. skierowała do Rady Miasta Ł.. pismo zatytułowane jako "Skarga". W piśmie tym opisano wadliwą działalność Burmistrza Miasta Ł. w związku z budową sieci kanalizacyjnej w ich dzielnicy. Mieszkańcy domagali się rozpatrzenia skargi w trybie art. 229 pkt 3 Kpa i spowodowania "zmiany stosunku Burmistrza do petentów". Rada Miasta Ł. w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U, z 2001 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) uchwałą z dnia 28 października 2003 r., Nr [...] uznała za zasadną tę część skargi mieszkańców dzielnicy P.-W. na działalność Burmistrza Miasta Ł., która dotyczyła niepodjęcia działań w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek mieszkańców, uznając jednocześnie za bezzasadną tę część skargi, gdzie kwestionuje się przestrzeganie przez Burmistrza Miasta Ł. przepisów prawa przy realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego pn. "Budowa kanalizacji sanitarnej dzielnicy p.-w.". Rozpatrując wezwanie do zmiany swojej uchwały z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] Rada Miejska w Ł. uchwałą z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...] nie uwzględniła wniosku grupy mieszkańców reprezentowanej przez J. Z. Uchwały z dnia [...] października 2003 r., Nr [...] i 5 grudnia 2003 r., Nr [...] są przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Nie odnosząc się wcale do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę Rady Miasta Ł., co do możliwości złożenia przedmiotowej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez J. Z. stwierdzić należy, że skarga ulec musi odrzuceniu. Skarga z szeregiem zarzutów dotyczyła działalności Burmistrza Miasta Ł. została wniesiona na podstawie art. 229 pkt 3 Kpa w sprawie realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego pn. "Budowa kanalizacji sanitarnej dzielnicy P.-W.". Zasadniczym problemem wymagającym rozważenia przez Sąd w pierwszej kolejności była dopuszczalność skargi na uchwałę Rady Miasta, podjętą w przedmiocie oceny działalności pracy Burmistrza Miasta Ł. Uchwała z dnia [...] października 2003 r., Nr [...] wydana została na skutek skargi grupy mieszkańców, złożonej na podstawie art. 227 kpa, dotyczącej działalności Burmistrza. Stosownie do tego przepisu przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwy organ albo przez jego pracowników, naruszenie praworządności lub słusznych interesów obywateli, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przedmiotem skargi są powstałe naganne sytuacje, które wymagają oceny, a co za tym idzie uruchomienia "samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego, kończącego się czynnością materialno- techniczną zawiadomienia skarżącego o załatwieniu skargi" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 1998 r., str. 920). Zawiadomienie (art. 238 Kpa) stanowi formę działania, będącą czynnością materialno-techniczną. Zawiadomienie zawiera informację o czynnościach wewnętrznych organu załatwiającego skargę i ich rezultatach. Wywiera ono trojaki skutek. Pierwszym jest zakończenie postępowania skargowego w odniesieniu do sprawy, która była jej przedmiotem, drugim jest możliwość wniesienia przez adresata zawiadomienia kolejnej skargi będącej wyrazem niezadowolenia z załatwienia skargi (stanowiło ją pismo grupy mieszkańców z dnia 12 listopada 2003 r.), skutkiem trzecim jest natomiast możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 239 w odniesieniu do ponowionej skargi. Art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wymienia sprawy, w których może być wniesiona skarga do Sądu. Rozpatrzenie skarg wnoszonych na podstawie art. 227 kpa nie następuje w formach wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargi wnoszone w trybie art. 227 Kpa są rozpoznawane przez właściwe rady gmin, powiatów oraz sejmików województw. Organy te we wszystkich sprawach należących do ich właściwości podejmują wprawdzie uchwały. Jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 kpa są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 kpa, którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 kpa, nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby. Rada Miasta Ł. podjęła na podstawie art. 229 pkt 3 kpa uchwałę informującą o załatwieniu skargi na działalność Burmistrza Miasta Ł. wniesioną na podstawie art. 227 kpa. Uchwała ta będąc informacją o sposobie załatwienia skargi na działalność Burmistrza nie może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego tylko z tego względu, iż stanowi jedyną możliwą prawną formą działania Rady Miasta. Przedmiotowe uchwały - jako czynności materialno-techniczne - nie są uchwałami podlegającymi zaskarżaniu do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Fakt, że uchwała z dnia 5 grudnia 2003 r. w swojej podstawie prawnej powołuje między innymi przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Podstawą rozstrzygnięcia ponownej skargi na działalność Burmistrza Miasta Ł. powinny być w dalszym ciągu przepisy art. 227 i n. Kpa. Wskazanie częściowo wadliwej podstawy prawnej przedmiotowej uchwały nie może skutkować otwarciem stronie możliwości zaskarżenia tego aktu do sądu administracyjnego. Z przytoczonych powodów na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.