SA/Rz 2156/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] SA/Rz 2156/02 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. /[...]/, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002 r. /[...]/ umarzającej postępowanie dotyczące legalności robót budowlanych prowadzonych przy remoncie i zmianie konstrukcji dachu budynku mieszkalnego na działce nr 1616 przy ul. [...] poł. w D. będącego własnością R. W., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji ostatecznej wynika, że zajęte przez organ I instancji stanowisko zostało uzasadnione tym, że przeprowadzone oględziny wykazały prowadzenie przez Inwestora robót budowlanych zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Roboty budowlane prowadzono pod nadzorem kierownika budowy posiadającego wymagane uprawnienia, kolejne etapy procesu budowlanego odzwierciedlone są w dzienniku budowy, na podstawie jego zapisów nie stwierdzono przerwy w budowie dłuższej niż 2 lata. W odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji M. W. zarzuciła, iż roboty budowlane nie są wykonywane zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, w wyniku ich realizacji naruszona została konstrukcja jej budynku mieszkalnego przylegającego do budynku objętego przedmiotem postępowania. Wskazała na zarysowania ściany swojego budynku, podniosła też, że wykluczenie jej z oględzin w dniu 18 czerwca 2002 r. jest niezgodne z prawem. Organ II instancji, utrzymując w mocy kwestionowaną odwołaniem decyzję stwierdził, że jest ona prawidłowa. Inwestor rozpoczął bowiem roboty budowlane na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w D. w dniu [...] stycznia 1996 r. /[...]/ i utrzymanej w mocy przez Wojewodę [...] z dnia [...] marca 1996 r. /[...]/, a złożona na nią skarga została oddalona wyrokiem NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Wobec powyższego zadaniem organów nadzoru budowlanego było zbadanie zgodności wykonywania robót budowlanych z warunkami pozwolenia na budowę. W postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że wpisy kierownika budowy do dziennika budowy odzwierciedlają poszczególne etapy realizacji inwestycji, która nadal jest kontynuowana. Daty wykonywania poszczególnych robót podane w dzienniku budowy nie wskazują na przerwę dłuższą niż dwa lata. Sprawdzając zgodność projektu budowlanego, będącego załącznikiem pozwolenia na budowę, organ I instancji nie stwierdził istotnych odstępstw od dokonanych w pozwoleniu ustaleń. Z protokołu oględzin w dniu 18 czerwca 2002 r. wynika, że użytkujący nieruchomość poddaną oględzinom nie wyrazili zgody na udział w oględzinach M. W. /właścicielki sąsiedniej nieruchomości/. Zarzuty odwołującej się odnośnie zarysowania ściany jej budynku od strony budynku remontowanego wskutek wykonywanych robót budowlanych potwierdza ekspertyza opracowana przez B. W. Odnośne ustalenia zawiera kontrekspertyza opracowana przez A. S. Wynika z niej, że remontowany budynek posiada własną ścianę szczytową, szczelina dylatacyjna pomiędzy tym budynkiem, a budynkiem odwołującej się wynosi 1 – 2 cm. Stwierdzono w niej również, że wszelkie obciążenia występujące w remontowanym budynku przenoszone są przez jego własny fundament i wykonane roboty budowlane nie mogą być powodem powstania jakichkolwiek uszkodzeń sąsiedniego budynku odwołującej się. W wyroku z dnia 25 kwietnia 1997 r. sygn. akt II SA/Kr 610/96 Sąd poddał ocenie ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę oraz przywołane ekspertyzy, a wskazując "na przewagę tej drugiej" oddalił skargę M. W., która zwracała w niej uwagę na nieprawidłowości w projekcie budowlanym i w jego realizacji. Zarzuty odwołania dotyczące niezgodności projektu z obowiązującymi przepisami, na tym etapie postępowania nie mogą być brane pod uwagę. Ocena prawna wydanego pozwolenia na budowę została dokonana w w/w wyroku NSA, który nie stwierdził żadnych uchybień. Nadto podniesiono, że podczas oględzin w dniu 1 lutego i 18 czerwca 2002 r. organ I instancji nie znalazł podstaw do ingerencji. Do chwili obecnej inwestor i kierownik budowy prawidłowo wykonują obowiązki uczestników procesu budowlanego określone ustawą Prawo budowlane, nie ma więc podstaw do podejmowania działań przez organ nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że przeprowadzając oględziny przedmiotu postępowania organ nadzoru budowlanego nie ma prawnej możliwości zmuszenia właściciela przedmiotu poddanego oględzinom do wyrażenia zgody na uczestnictwo w nich strony przeciwnej. W takim przypadku ocena zjawisk technicznych dokonana przez pracowników organu nadzoru budowlanego posiadających odpowiednie uprawnienia powinna być dla pozostałych stron wiarygodna. Do obiektywnej oceny dowodów zobowiązują organ administracji publicznej przepisy postępowania administracyjnego. Wobec powyższego zakończenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. jest prawidłowe. W niniejszej sprawie wykazano, że przepisy prawa materialnego nie zawierają przepisu obligującego organ nadzoru budowlanego do uwzględnienia roszczeń odwołującej się. Jeżeli uważa ona, że inwestor naraził ją na szkody, może dochodzić swoich praw w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Opisaną decyzję zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. W., domagając się jej uchylenia. W obszernym uzasadnieniu skargi M. W. przedstawiła podejmowane od kilku lat działania w celu wyjaśnienia legalności nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w D. Wskazując m.in. na niezgodność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /z dnia [...].11.1995 r. [...]/ i pozwolenia na budowę /z dnia [...].01.1996 r. [...]/ z projektem budowlanym skarżąca podniosła, że pismo z dnia 6 grudnia 1999 r. PINB jest pierwszym oficjalnym pismem organu nadzoru budowlanego stwierdzającym prowadzenie przez inwestora nadbudowy z naruszeniem prawa, a także potwierdzającym jej stwierdzenie, iż ściana szczytowa przedmiotowego budynku "stoi na odsadzce fundamentowej mojego domu, bez szczeliny dylatacyjnej". W czasie kontroli nakazanej przez organ II instancji – dotyczącej wyjaśniania legalności nadbudowy – nie została przez PINB dopuszczona do udziału w komisji jako strona /art. 28 k.p.a./, a tym samym do wyjaśnienia z kierownikiem budowy "wszelkich jego dobrowolnych zmian", a m.in. jak umocował schody żelbetowe, komin spalinowo-wentylacyjny, jakim prawem decyduje o jej domu /wysokość domów w dokumentacji równa/, w szczególności na jakiej podstawie naruszył "odsadzkę cokołu jej domu. Skarżąca zwróciła również uwagę, że w piśmie z dnia 7 listopada 2001 r. organ I instancji stwierdził, że "W wyniku dokonanych oględzin stwierdzono występowanie zarysowań na ścianach zewnętrznych i wewnętrznych nośnych oraz na stropie" /budynku skarżącej/, zaś w protokole z wizji z dnia 6 grudnia 1996 r. jest zdanie "Po dokonaniu oględzin budynku skarżącej stwierdzono istnienie zarysowań i odpryski farby emulsyjnej w pokoju od strony południowej", czyli po 6 latach jest niewspółmierna różnica. Decyzje organów nadzoru budowlanego, stwierdzające bezprzedmiotowość postępowania, są zaprzeczeniem stanu faktycznego, wydane zostały z pominięciem obowiązującego prawa. Skarżąca podkreśliła, że jest stroną postępowania /art. 28 k.p.a./, zaś organ I instancji celowo prowadził komisję tak by ona w niej nie uczestniczyła i nie mogła swoich zastrzeżeń wyjaśnić z kierownikiem budowy i inspektorem nadzoru. Dalej więc ma wątpliwości, czy faktycznie wykonano roboty budowlane u inwestora zgodnie z zapisem w dzienniku budowy, którego tytuł jest niezgodny z pozwoleniem: "dz. bud." remont i zmiana konstrukcji budynku mieszkalnego w D. przy ul. [...]", pozwolenie "remont kapitalny i zmiana konstrukcji dachowej". Ponieważ trudno jej udowodnić nadzorowi budowlanemu naruszenie prawa, dwukrotnie zwróciła się do Rady Powiatu i dołączyła do skargi m.in. protokół zespołu kontrolnego Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu z dnia 9 sierpnia 2002 r., w którym stwierdzono jednoznacznie, że jej dom ma "odsadzkę fundamentową, brak szczeliny dylatacyjnej, ściana inwestora stoi na tej odsadzce". Nadzór budowlany nie dopuścił do ujawnienia niezgodności, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zawiłe, "kompromitacją przepisów", broni stanowisko organu I instancji naruszające prawo. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, gdyż nie podaje ona żadnych nowych okoliczności, które miałyby wpływ na zmianę stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga M. W. została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i dlatego stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny – którym jest WSA w Rzeszowie – na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej /§ 1/, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Sąd stwierdza ponadto nieważność decyzji lub jej niezgodność z prawem, jeżeli zachodzą przyczyny określone w przepisach k.p.a. /art. 145 § 1 pkt 2 i 3 powyższej ustawy/. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie, Sąd stwierdził, że przy jej wydawaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" cyt. ustawy/. Przedmiotem zaskarżenia, a tym samym kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002 r. /[...]/, którą to decyzją ostatnio wymieniony organ orzekł o umorzeniu postępowania – w myśl art. 105 § 1 k.p.a. – w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych przy remoncie i zmianie konstrukcji dachu budynku mieszkalnego na działce nr 1616 przy ul. [...] w D., będącego własnością R. W. Z powołanych wyżej decyzji wynika, że organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, iż roboty budowlane przy przedmiotowym budynku wykonywane są przez inwestora zgodnie z warunkami udzielonego mu pozwolenia na budowę /decyzja z dnia [...].01.1996 r. [...] wydana z up. Kierownika Urzędu Rejonowego w D. przez Zastępcę Burmistrza w D./. Zatem wszczęte wnioskiem skarżącej postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jego zakończenie w myśl art. 105 § 1 k.p.a. było prawidłowe. Ocena taka, w aktualnym stanie dowodowym sprawy jest przedwczesna i w konsekwencji nie mogła uzyskać akceptacji Sądu. Przede wszystkim jednak wskazać należy, że wyrokiem z dnia 25 kwietnia 1997 r. sygn. akt II SA/Kr 610/96 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę M. W. wniesioną na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1996 r. /[...]/, którą utrzymano w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w D. przez Zastępcę Burmistrza D. z dnia [...] stycznia 1996 r. /[...]/ o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu R. W., S. W., A. W., K. W. pozwolenia na wykonanie remontu kapitalnego i zmianę konstrukcji dachu budynku położonego na działce nr 1616 w D. przy ul. [...], uznając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W związku z powyższym jakiekolwiek zarzuty skarżącej odnośnie skontrolowanej już przez Sąd decyzji, zgłoszone przez nią w toku postępowania dotyczącego legalności prowadzonych robót budowlanych na podstawie tej decyzji, nie mogły odnieść spodziewanego przez skarżącą skutku. Trafnie też przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ocena Sądu wyrażona w powołanym wyżej wyroku z dnia 25 kwietnia 1997 r. była dla organu wiążąca /stanowił tak przepis art. 30 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o NSA obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a obecnie art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Również zarzuty zawarte w skardze z dnia 7 października 2002 r. wskazujące, ogólnie ujmując, na niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami nie mogły prowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji /pozostawały poza zakresem kontroli Sądu wyznaczonym przez przedmiot zaskarżonej decyzji/. W toku postępowania administracyjnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dążąc do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, uznał za celowe przeprowadzenie z udziałem inwestora, kierownika budowy i skarżącej M. W., zgłaszającej zarzuty do prowadzonego postępowania, oględzin prowadzonego remontu kapitalnego i zmiany konstrukcji dachu budynku mieszkalnego na działce nr 1616 w D. przy ul. [...]. Termin dokonania tej czynności wyznaczył na dzień 18 czerwca 2002 r. godz. 1400. Zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Przepis ten stanowi następną, po wyrażonej w art. 10, gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się konsekwentnie, iż zachowanie wymagań art. 79 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy /vide wyrok NSA z dnia 13.02.1986 r. II SA 2015/85, ONSA 1986/1/13/. Uprawnień wynikających z cytowanego przepisu nie może pozbawić strony organ administracji państwowej przez uznanie, że udział strony w przeprowadzeniu dowodu "nie jest konieczny". O wzięciu udziału w przeprowadzeniu dowodu może decydować jedynie strona, a nie organ, przed którym postępowanie administracyjne się toczy /vide wyrok NSA z dnia 28.03.1985 r. I SA 1282/84, ONSA 1985/2/5/. Sąd, orzekający w niniejszej sprawie, podziela powyższe poglądy. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca została w sposób prawidłowy zawiadomiona o mających się odbyć w dniu 18 czerwca 2002 r. oględzinach obiektu budowlanego na działce nr 1616 poł. w D. /będąc właścicielką sąsiedniej działki/. Bezsporne też jest, że została pozbawiona udziału w przeprowadzeniu tego dowodu, gdyż – jak wynika z projektu oględzin w dniu 18 czerwca 2002 r. /str. 3/ - M. W. /maż R. W., będącej inwestorem/ "nie wyraził zgody na wejście na obiekt p. W.". Skarżąca odmówiła podpisania protokołu z tych oględzin z tego powodu, że nie brała w nich udziału, a których celem było, jak podkreśla organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, ustalenie stanu faktycznego realizowanych robót, ich zgodność z dokumentacją budowy i z warunkami wydanego pozwolenia na ich realizację. Zauważyć nadto należy, że organ ten w uzasadnieniu decyzji stwierdził, co mija się z treścią ustaleń zawartych w protokole sporządzonym podczas oględzin w dniu 18 czerwca 2002 r., iż oględziny odbyły się w obecności zainteresowanych stron. Organ odwoławczy, który rozstrzygnięcie swoje oparł w znacznej mierze, jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r., na ustaleniach dokonanych w toku oględzin w dniu 18 czerwca 2002 r. odnosząc się do zawartego w odwołaniu M. W. zarzutu niezgodnego z prawem wykluczenia jej z oględzin w w/w dniu stwierdził: "...organ nadzoru budowlanego przeprowadzając dowód z oględzin przedmiotu postępowania, nie ma prawnej możliwości zmuszenia właściciela przedmiotu poddanego oględzinom do wyrażenia zgody na uczestnictwo w nich strony przeciwnej, jeżeli organ dokonuje oględzin na nieruchomości będącej jego własnością. W takim przypadku ocena zjawisk technicznych dokonana przez pracowników organu nadzoru budowlanego posiadających odpowiednie uprawnienia powinna być dla pozostałych stron wiarygodna. Do obiektywnej oceny dowodów zobowiązuje organ administracji publicznej obowiązujące przepisy prawa proceduralnego". Sąd podziela pogląd, iż przepisy o postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organy administracji publicznej do obiektywnej oceny dowodów. Natomiast nie zasługują na akceptację wcześniejsze stwierdzenia organu odwoławczego, w istocie akceptujące przeprowadzenie oględzin z naruszeniem obowiązujących przepisów. Podkreślić też należy, że zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się do przeprowadzonych dowodów. W sytuacji zatem opisanej w protokole z dnia 18 czerwca 2002 r., gdy wskutek stanowiska jednej strony /tak traktowany był M. W./ uniemożliwiono skarżącej udział w przeprowadzeniu dowodu z oględzin, w tym i możność zadania kierownikowi budowy "całego szeregu zasadnych pytań", o czym wspominała ona w odwołaniu i przed Sądem. Zasadne staje się też bez wątpienia poczynienie pod adresem organów zarzutu nierównego traktowania stron i należało w tej sytuacji rozważyć celowość przeprowadzenia tego dowodu, jak również skorzystania z innych środków dowodowych dla wyjaśnienia i ustalenia, czy roboty budowlane realizowane są przez inwestora zgodnie z udzielonym mu pozwoleniem na budowę, czy też rację ma skarżąca prezentująca odmienny pogląd. W zaistniałej zaś sytuacji protokół z dnia 18 czerwca 2002 r. nie mógł stanowić przesłanki dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie zatem Sądu sprawa nie została wyjaśniona w sposób wymagany przepisami art. 75, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie dotyczące legalności robót budowlanych przy remoncie i zmianie konstrukcji dachu budynku mieszkalnego na działce nr 1616 w D. organ I instancji zapewni skarżącej czynny udział w postępowaniu. Z tych względów i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.