SA/Rz 2417/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Marian Ekiert /spr/ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant st. ref. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. oraz następców prawnych A. B. – A. K., K. P. i J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].09.2001 r Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I uchyla zaskarżoną decyzję II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu prawomocności niniejszego wyroku III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. B., K. P., J. R. i A. K. solidarnie tytułem kosztów postępowania sądowego kwotę 20 zł /słownie: dwadzieścia/ SA/Rz 2417/01 U z a s a d n i e n i e Po ponownym rozpatrzeniu wniosku K. i A. O. oraz R. S. w sprawie budowy drogi dojazdowej do działki Nr 600/30 obr. [...] w P. Prezydent Miasta działając na podstawie art. 104, 107, 109 § 1, 127 § 1 i 2, 129 § 1 i 2 i 132 § 2 k.p.a. oraz art. 39, 40 ust. 1 i 3, 41 ust. 1, 42, 46 i 47 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jednol. z 1999 r. Dz.U. Nr 15 poz. 139 z późn.zm./ a także na podstawie Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia 29.06.1987 r. /Dz.Urz. Woj. [...] Nr 7 poz. 89 z dnia 10.07.1987 r. z późn.zm./ decyzją z dnia [...].03.2001 r. Nr [...] ustalił, że wymieniona inwestycja pn. "budowa odcinka utwardzonej drogi dojazdowej od ul. W. do działki budowlanej Nr 600/30 obr. [...], z możliwością jej przyszłego wykorzystania jako dojazdu do sąsiadującego z tą działką zespołu działek budowlanych" może być realizowana w miejscu określonym jak w załączniku graficznym do niniejszej decyzji na terenie oznaczonym jako działki Nr Nr 600/21 i 600/31 obr. [...], w sąsiedztwie działek Nr Nr 236, 729 i 600/3 obr. [...] w P. W dalszej części w sentencji decyzji organ określił warunki realizacji i dodał, że w procesie projektowania oraz w trakcie realizacji inwestycji uwzględnić należy interesy osób trzecich i że decyzja ta jest ważna przez okres 2 lat licząc od daty kiedy stała się ostateczna. W motywach swojej decyzji organ podkreślił, że zgodnie z powołanym wyżej MPO ZP Miasta wnioskowana inwestycja przewidziana została na terenie położonym w obszarze oznaczonym symbolem D 79 MRj, posiadającym zapis tekstowy o poniższej treści "w stanie istniejącym rozproszona i nieuporządkowana zabudowa zagrodowa jednorodzinna oraz użytki rolne, w tym sady i ogrody. Tereny przeznacza się pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne skoncentrowane, którego przestrzenne zasady realizacji, rodzaj intensywności zabudowy oraz wymóg przeznaczenia działek pod usługi osiedlowe określi organ nadzorujący realizację MPO". Z uwagi na zmianę stanu prawnego, a w szczególności z uwagi na wejście w życie z dniem 1.01.1998 r. ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami utraciło na znaczeniu pojęcie "zabudowy skoncentrowanej". Brak jest zatem podstaw prawnych do stosowania wymogu procedury i trybu realizacji takiej zabudowy w terenie B 79 MRj. Ustalenia obowiązującego planu nie wykluczają zatem możliwości realizacji na przedmiotowym obszarze elementów i infrastruktury technicznej niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania istniejącej i projektowanej w tym rejonie zabudowy mieszkaniowej. Proponowana inwestycja została w obowiązującym trybie uzgodniona przez Okręgowy Urząd Górniczy /postanowieniem Nr [...] z dnia [...].07.1999 r./ co uzasadnia wydanie przedmiotowej decyzji. W toku postępowania administracyjnego zastrzeżenia zgłosiły J. i A. B., które w istocie sprowadzają się do braku i zgody na budowę drogi w sąsiedztwie użytkowanej przez nie nieruchomości. Uzasadniając je podnoszą one, iż na nieruchomości sąsiadującej z działką na której realizowana ma być droga dojazdowa usytuowany jest budynek mieszkalny, studnia kopana i budynek inwentarsko-składowy. Przedłożona przez wnioskodawców mapa zasadnicza w sposób wadliwy określa usytuowanie studni, która w rzeczywistości zlokalizowana jest przy granicy nieruchomości. Przewidywany w przyszłości ruch kołowy na projektowanej drodze powodować będzie uszkodzenie istniejących budynków, zaś droga ta usytuowana jest w zbyt bliskiej odległości od obiektów istniejących na terenie nieruchomości J. i A. B. W wyniku przeprowadzonych w dniu 26.06.2001 r. oględzin ustalono, że na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] znajduje się budynek drewniany mieszkalny, budynek inwentarsko-składowy o konstrukcji mieszanej, studnia kopana oraz bezodpływowy zbiornik przy czym budynek mieszkalny odległy jest od granicy o 1,55 m, studnia kopana 1,70 m, budynek inwentarsko-składowy posadowiony jest w granicy działki, a zbiornik na nieczystości odległy jest od granicy o 6,40 m. W toku oględzin J. B. zarzucił, że R. S. posiada drogę dojazdową od ul. W. i dodał, że skłonny jest odsprzedać część swojego gruntu na wytyczenie drogi dojazdowej w innym miejscu. C. B. oświadczyła natomiast, że przy uwzględnieniu ukształtowania terenu planowana droga powodować może erozję gruntów i zalewanie wodami opadowymi niżej położonych nieruchomości, R. S. oświadczył, że wszystkie obiekty znajdujące się na działkach J. i A. B. wybudowane zostały niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, a on skłonny jest odsunąć projektowany dojazd na odległość 3,00 m od granicy działki należącej do J. i A. B. W dalszej części uzasadnienia organ podnosi, iż uprzednio w okolicznościach sprawy brak było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej w tym przedmiocie decyzji tym bardziej, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że organ właściwy do wydania decyzji w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może w jej treści rozstrzygać o warunkach techniczno-budowlanych obiektu. Dalej wywodzi organ, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.07.1996 r. sygn. akt SA/Rz 833/96 decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu cechuje określona specyfika, nie rodzi ona bowiem praw do terenu i nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich, natomiast ustalone w niej warunki wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Stąd też chybionym jest zarzut J. i A. B. tyczący się kolizji planowanej inwestycji z usytuowaną na ich nieruchomości studnię. W konkluzji organ zauważa, że zgłoszone zastrzeżenia bazujące na wadliwym usytuowaniu zlokalizowanych w zbyt bliskiej odległości od granicy działki obiektów budowlanych użytkowanych przez J. i A. B., przy równoczesnym braku przepisów regulujących zasady sytuowania dróg dojazdowych nie będących drogami publicznymi względem istniejących i projektowanych obiektów budowlanych nie mogą być traktowane jako uzasadniające ograniczenie praw rzeczowych właścicieli sąsiednich nieruchomości i pozbawienie ich możliwości realizacji na własnym terenie drogi niezbędnej dla ich potrzeb. Decyzję tę zaskarżyli odwołaniami skierowanymi do Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. i A. B. oraz C. B. i J. B. Pierwsze z odwołujących się kwestionują przede wszystkim sposób przeprowadzenia dowodu z oględzin zarzucając organowi I instancji brak bezstronności w rozpatrzeniu sprawy. Natomiast C. B. i J. B. kwestionują pominięcie przez organ wymagań wynikających z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dotyczących ochrony środowiska naturalnego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi oraz mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności terenów należących do innych osób. W szczególności w ich ocenie w przedmiotowej sprawie wobec braku przepisów szczegółowych organ winien był ocenić oddziaływanie planowanej inwestycji na ich nieruchomości w kontekście zagrożenia jakie stwarza ona dla środowiska. Po rozpatrzeniu wspomnianych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzją z dnia [...].09.2001 r. Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Problematykę będącą przedmiotem niniejszego postępowania regulują przepisy ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwalony plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego. Plan ten jest przepisem gminnym. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji na podstawie ustaleń wynikających z planu na wniosek zainteresowanego. Na terenie miasta P. obowiązuje powołany wyżej plan i zgodnie z jego ustaleniami dotyczącymi symbolu B 79 MRj budowa drogi dojazdowej nie może być sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego. Dodać należy, że w przypadku gdy rozwiązania tyczące się zabudowy i zagospodarowania terenu pozostają w zgodności z ustaleniami obowiązującego planu to organ właściwy nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że w tym postępowaniu organ orzekający nie może badać celowości zamierzeń inwestycyjnych, uprawnień do terenu lecz ocenia wyłącznie zgodność tych zamierzeń z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Kolegium podniesione w odwołaniu zarzuty sprowadzające się do negacji wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego mogą być przedmiotem rozpatrzenia na drugim etapie procesu inwestycyjnego a zatem postępowaniu o pozwolenie na budowę. Decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie upoważnia wnioskodawcy do rozpoczęcia planowanej budowy ale jest jedynie "zapowiedzią" i określa jedynie warunki jakie wypełnić musi inwestor przy ubieganiu się o pozwoleniu na budowę. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności w związku z realizacją nieruchomości przy granicy nieruchomości nie mają wpływu na wynik rozstrzygany sprawy. Zgodność projektu zagospodarowania działki będzie oceniane przez organy nadzoru budowlanego w ramach ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane i przepisów wykonawczych. W kolejnym postępowaniu wszyscy skarżący będą uczestniczyć na prawach stron, a zatem będą uprawnieni do podnoszenia przedstawionych przez nich zarzutów. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie może uzależniać wydania decyzji od zgody właściciela sąsiednich nieruchomości na budowę obiektu przy granicy z jego działką. Powinien jednak zaznaczyć, że budowa ta może być realizowana na zasadach określonych w art. 5 Prawa budowlanego. Ponadto Kolegium podniosło, że osnowa zaskarżonej decyzji zawiera stwierdzenie dotyczące lokalizacji inwestycji w zgodzie z normami i warunkami budowlanymi w tym również w zakresie tyczącym się odległości od granic sąsiednich nieruchomości. Stosownie zaś do rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnych z dnia 14.07.1998 r. /Dz.U. Nr 93, poz. 589/ planowane przedsięwzięcie nie jest zaliczane do kategorii inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, a także mogących pogorszyć stan środowiska i z tej przyczyny nie zachodzi potrzeba sporządzenia szczegółowej oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. W konkluzji stwierdza się, iż z uwagi na to że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie koliduje z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Tę ostatnią decyzję zaskarżył skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B. nie wskazując w niej kierunku weryfikacji zakwestionowanej decyzji. Skarga ta jednakże została odrzucona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.07.2002 r. sygn. akt SA/Rz 2417/01. Także J. i A. B. skierowały skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wskazując również kierunku jej weryfikacji. W uzasadnieniu skargi kwestionują one przede wszystkim zbyt blisko lokalizację przedmiotowej inwestycji od granicy ich nieruchomości oraz znajdujących się na niej obiektów, twierdząc że spowoduje to zanieczyszczenie wody w studni i przyczyni się do zalewania i obsuwania ziemi na ich posesji, a ponadto podnoszą iż dokonane ustalenia w sprawie oparto na przedłożonych przez inwestora dokumentach, które mijają się z rzeczywistością. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w motywach zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując w ramach postępowania sądowo-administracyjnego oceny zaskarżonego aktu stosownie do zapisu zawartego w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/, który w sprawie znajduje zastosownie w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ Sąd kontroluje go z punktu widzenia zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/. Kierując się powołanymi dyrektywami normatywnymi na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem oceny w badanej sprawie pozostaje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].09.2001 r. stanowiąca o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta m. P. z dnia [...].03.2002 r., którą to ten ostatnio wymieniony organ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. W okolicznościach sprawy poza sporem pozostaje, że uczestnikiem opisanego wyżej postępowania była F. K., jako współwłaścicielka działki nr 600/3 sąsiadującej z nieruchomością objętą postępowaniem. Rzecz jednakże w tym, że zarówno w chwili wydania decyzji przez organ I instancji jak i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze F. K. już nie żyła. Zmarła ona bowiem w dniu 31.01.2000 r., co ustalono w toku postępowania sądowego na podstawie odpisu skróconego aktu zgonu z dnia 1.02.2000 r. nr [...], wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego. Ogół zaś praw i obowiązków po niej nabyły dzieci, a to A. K., A. K. i R. K. po 1/3 cz. /vide: prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia 3.11.2003 r. sygn. akt [...]/. R. K. zmarł w dniu 30.09.2000 r., co ustalono na podstawie odpisu skróconego aktu zgonu z dnia 30.09.2000 r. nr [...] wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego, a spadek po nim nabyła siostra A. K. i brat A. K. /vide: prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia 13.11.2003 r. sygn. akt [...]/. Owo następstwo prawne uwzględnił organ I instancji, czego wyrazem jest doręczenie przez ten organ wydanej w tym przedmiocie decyzji A. K. i A. K. Uszło to jednak uwadze organowi II instancji, który doręczył zaskarżoną decyzję nieżyjącej już F. K., a odbiór jej potwierdziła A.K. Oznacza to, że w postępowaniu odwoławczym nie brały udziału uprawnione strony, a to A. K. i A. K. Okoliczność ta bez względu na zakres wiedzy o powyższym ze strony organu administracji publicznej po myśli art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W takim przypadku z mocy zapisu zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej w skrócie p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wobec zaistniałego naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania zobowiązany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego organu. Wobec tego rodzaju sytuacji Sąd nie jest uprawniony ani zobowiązany do odniesienia się do kwestii zasadności podniesionych w skardze zarzutów. Działając na podstawie art. 152 p.s.a. należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu prawomocności niniejszego wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego znajduje swoje oparcie w art. 200 p.s.a.